헌법1/ 대한민국 건국 이후 9차례에 걸친 헌법개정과 역대 개헌 - 2016.12.30 88둥이’ 憲裁 탄생에 숨은 이야기

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헌법1/ 대한민국 건국 이후 9차례에 걸친 헌법개정과 역대 개헌 - 2016.12.30 88둥이’ 憲裁 탄생에 숨은 이야기

상림은내고향 2021. 11. 26. 16:37

● 헌법1

■ 2016.10.24 대한민국 건국 이후 9차례에 걸친 헌법개정과 역대 개헌

▲1987년 6월 서울 명동성당에서 호헌 철폐를 외치며 시위를 벌이고 있는 시민과 대학생들. 그해 6월 29일 전두환 정부는 이른바 '6.29선언'을 통해 개헌으로 선회했고 마침내 국민투표를 거쳐 5년 단임 대통령제를 골자로 하는 현행 헌법이 탄생했다.

장수(長壽) 헌법

2016년 지금의 헌법은, 개헌 사상 가장 긴 수명(29년)을 유지하며 우리 헌정의 중심축 역할을 하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 헌법은 많은 허점을 지니고 있다. 시대 변화에 따라 현실과 틈새가 벌어진 부분도 많다. 현행 헌법에 헌법재판소와 지방자치에 관한 조문이 각각 3개와 2개에 불과한 것도 문제점으로 꼽힌다.

또한 여야 정치권의 주도 하에 이뤄진 정치적 타협의 산물이고, 장기적인 국가 비전이 반영되지 못한 점도 한계로 지적받고 있다. 절차적 민주주의가 완성되고 장기집권의 가능성이 사실상 사라진 현재적 상황에서, 또한 소득 2만 달러를 넘어 국민의 수준이 한껏 높아진 상황에서 현행 헌법은 새로운 변화를 요구받고 있다.

대한민국 헌법 개헌사를 설명하기 전에 지금의 헌법이 탄생한 1987년 당시 상황을 먼저 살펴보자.

당시 야당인 신민당이 대통령 직선제 개헌을 공약으로 내세워 돌풍을 일으킨 것은 1985년 2월의 ‘2·12 총선’이었다. 신민당은 12대 국회 개원 후 여세를 몰아 대통령 직선제 개헌을 요구했으나 전두환 대통령의 반대에 가로막혀 뜻을 이루지 못했다. 신민당이 직선제 개헌을 위한 서명운동에 총력전을 펼치는 가운데 1987년 1월 서울대생 박종철 군이 고문사하는 일이 벌어졌다. 개헌 정국은 고문정권 규탄을 외치는 대규모 반독재 투쟁 시위로 이어졌다.

전국이 이렇게 요동치는데도 전두환 대통령은 4월 13일 ‘평화적인 정부 이양과 서울올림픽을 성공적으로 치르기 위해 소모적인 개헌 논의는 1988년 올림픽 이후로 미루고 차기 대통령은 5공화국 헌법에 따라 선출하겠다’는 특별담화를 발표했다. 이른바 4·13 호헌조치였다.

민심은 거세게 반발했다. 야권과 재야세력은 이런 민심을 모아 1987년 5월 ‘민주헌법 쟁취 국민운동본부’를 결성했다. 국민운동본부는 고문조작 규탄과 호헌 철폐를 외치며 이른바 ‘6·10 항쟁’을 전개했다. 결국 노태우 민정당 대표위원은 대통령 직선제 수용 등 시국 수습책을 제시하는 이른바 ‘6·29 선언’을 발표했다.

개헌 협상은 6·29 선언 후 급물살을 탔다. 먼저 구성된 것은 여야 동수로 된 8인 정치회담이었다. 8인 정치회담은 1개월간의 논의 끝에 5년 단임제의 개헌안을 확정하고 8월 31일 합의문에 서명했다. 헌법 전문과 본문 130개 조항에도 완전 합의를 이룸으로써 헌정사상 처음으로 여야 합의에 의한 개헌이 이뤄졌다.

이후 헌법개정 기초소위의 개헌안 초안 완성(9.17)과 헌법개정안 발의(9.18)를 거쳐 10월 12일 국회 본회의에 상정되었다. 본회의 투표 결과 총 투표자 258표 중 가 254표, 부 4표로 가결되었다. 10월 27일 국민투표에서 93.1%의 지지로 확정된 개헌안은 10월 30일 공포되었다. 이로써 1988년 2월 25일 0시를 기해 제5공화국은 사라지고 제6공화국이 출범했다. 이처럼 9차 개헌은 어느 때보다 민의를 충실히 반영하고 민주주의적 절차를 밟았다는 점에서 의미를 인정받고 있다.

발췌개헌, 헌정사상 최초의 헌정 파괴 행위

우리 헌법은 1948년부터 2016년 현재까지 1차례의 헌법 제정과 9차례의 헌법 개정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 1948년 7월 17일 공포된 제헌 헌법은 대통령중심제와 의원내각제 요소를 절충했다. 대통령제적 요소는 4년 임기의 대통령이 국가원수 겸 행정부 수반 역할을 하고 국무총리와 국무위원을 임명하며 법률안 거부권을 갖고 있다는 점이다. 의원내각제 요소는 대통령을 국회에서 선출하고 국무위원과 국회의원의 겸직이 가능하다는 점이다.

제1차 헌법 개정은 6·25 전쟁이 한창이던 1952년 7월 4일 전시수도 부산에서 이뤄졌다. 이승만 대통령의 재집권이 목적이었다. 제헌 헌법에는 대통령의 임기가 4년으로 규정되어 있어 이승만으로서는 원천적으로 재임이 불가능했다. 더구나 국회의원들이 대통령을 뽑는 간접선거였기 때문에 당선 여부가 불확실했다. 그래서 이승만은 대통령 직선제를 골자로 한 정부안과 의원내각제를 주 내용으로 한 의회 발의안의 일부를 각각 발췌, 정·부통령을 국민 직선으로 하고 단원제 국회를 양원제로 하는 개헌안을 만들어 이를 관철하기 위해 계엄령을 선포했다.

발췌개헌안은 7월 4일 밤, 의사당 문이 봉쇄된 채 군경들의 삼엄한 감시 속에서 163명이 찬성하고 3명이 기권함으로써 기립 표결로 통과되었다. 대통령선거는 1952년 8월 5일 국민 직선으로 치러졌고 이승만은 523만표(74.6%)를 얻어 재선에 성공했다. 이처럼 발췌개헌은 헌정사상 최초의 헌정 파괴 행위였으며 전시독재의 정점을 보여주는 사건이었다.

4차 개헌, 소급입법의 빌미로 작용

1954년 11월 29일에 공포된 제2차 개헌 역시 이승만이 장기집권의 길을 트기 위해 무리하게 추진한 결과물이었다. 대통령의 중임을 1차로 제한한 규정을 초대 대통령에 한해 철폐한다는 내용이 골자였다. 처음에는 국회에서 재적 203명 중 135표를 얻어 개헌선 재적의원 3분의 2(135.333)에 0.333인이 미달되어 부결된 것으로 발표되었다. 하지만 이틀 후 이른바 ‘사사오입(四捨五入)’이라는 억지 주장을 펴며 개헌선을 135표로 수정하고 가결을 선포함으로써 ‘사사오입 개헌안’을 통과시켰다.

1960년 4·19 혁명 후 입안된 제3차 개헌은 장기집권에 따른 독재를 방지하고 국민의 자유와 권리 보장을 강화하며 공무원의 신분 및 정치적 중립성을 보장하는 등을 담아 추진되었다. 대통령중심제에서 의원내각제로의 전환, 양원제와 지방자치 실시 등을 규정한 3차 개헌안에는 정당 조항의 신설, 헌법재판소 신설, 중앙선거위원회 신설, 대법원장·대법관 선거제, 공무원·경찰의 정치적 중립성 보장 등이 반영되었다.

전문 103조로 된 제1공화국의 헌법 중 무려 52개 조항을 고친 3차 개헌안은 1960년 6월 15일 211명의 의원 중 찬성 208표, 반대 3표의 압도적인 지지로 본회의를 통과했다. 일반적으로 이때의 정부 형태를 의원내각제라고 하지만 이원집정부제 성격도 가미되었다. 즉 대통령이 형식적 원수에 불과한 것이 아니라 계엄선포 거부권, 헌법재판소 심판관 임명권, 국무총리 지명권, 헌법개정안 발의권 등 실질적 권한을 갖고 있기 때문이다.

1960년 11월 29일 공포된 4차 개헌은 총 10차례의 제·개정에서 유일하게 부칙만 개정한 경우다. 3차 개헌 후 5개월 만에 또다시 개헌을 추진한 것은 혁명재판 과정 중에 일어난 혼란 때문이었다. 즉 혁명재판 과정에서 ‘반혁명분자들이 위반한 정·부통령 선거법은 의원내각제 개헌이 통과된 6월 15일자로 폐지되었기 때문에 이들은 면소되어야 한다’는 의견이 개진되어 재판이 혼란을 겪은 게 발단이었다.

5차 개헌, 헌정 사상 첫 국민투표 도입

이런 문제를 해결하기 위해 특별법 제정이 필요하다는 여론이 있었으나 정부와 국회는 법 제정을 1심 판결 이후로 미뤘다. 그러던 중 10월 8일의 1심 판결에서 유충렬 전 시경국장만 사형을 선고받고 나머지는 증거불충분을 이유로 무죄 또는 가벼운 형을 선고받아 풀려나는 일이 벌어졌다. 그러자 격분한 4·19 혁명 부상학생 50여 명이 국회의사당을 점거하고 “민주당 정부 물러가라”고 외쳤다. 국회는 그제야 헌법 부칙에 소급입법의 근거를 마련한 개헌안을 만들어 발의했다.

개헌안은 민의원(11.23)과 참의원(11.28)을 각각 통과한 후 11월 29일 공포되었다. 이에따라 12월 30일 특별법인 ‘민주반역자 임시처벌법’이 제정되고 1961년 1월 15일 특별재판소와 특별검찰부가 설치되었다. 4차 개헌안은 일반 국민의 분노를 해소해준 측면이 있긴 하지만 이후 수차례 제정된 소급입법의 빌미가 되었다는 점에서 부정적 측면도 크다.

1962년 12월 26일에 공포된 제5차 개헌은 1961년 5·16 쿠데타로 집권한 박정희 대통령이 추진했다. 대통령중심제 복귀, 대통령 재임 2기로 국한, 국회 단원제가 골자였다. 5차 개헌은 국회가 해산된 상태에서 헌정사상 처음 국민투표로 이뤄졌다. 이 과정에서 여러 문제점이 드러났다.

군사정권은 1961년 5월 국가재건최고회의를 설치하고 같은 해 6월 국가재건비상조치법을 제정·공포했다. 정상적 상황이 아닌 비상시에 국가재건비상조치법은 사실상 헌법 역할을 했다. 의원내각제 정부에서 의회가 해산되었기 때문에 군사정부 형태는 국가재건최고회의가 3권을 장악한 일종의 회의제였다.

군사정부는 개헌을 추진했다. 그러나 기존 헌법을 개정하려면 국회의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요했다. 문제는 의회가 해산된 상태였다는 점이었다. 군사정부는 결국 논의 끝에 국회 의결 없이 헌법을 개정하는 방법으로 국민투표제를 도입했다. 5·16 쿠데타 세력은 12월 17일 역사상 처음으로 국민투표를 실시해 헌법을 개정했다. 주요 내용은 권력분립에 의한 대통령제, 국회 단원제, 정당제 강화를 위한 무소속 출마 금지, 당적 이탈 시 의원직 상실, 대법원의 위헌법률심사권, 헌법 개정 시 국민투표제 도입 등이다.

6차 개헌은 1969년 10월 21일 공포되었다. 목적은 박정희의 장기집권이었다. 기존의 3선 금지조항을 폐지하고 대통령의 재임을 3회까기 가능하게 해 이른바 ‘3선 개헌’으로 불리는 개헌안은 9월 14일 새벽 날치기로 국회를 통과하고 10월 17일의 국민투표에서 역대 최저의 찬성률(65.1%)로 확정되었다.

7차 개헌, 헌법적 차원에서 가장 비민주적인 헌법

헌법적 차원에서 가장 비민주적인 헌법으로 평가받고 있는 7차 개헌안은 1972년 12월 27일 공포되었다. 6차 개헌을 통해 다시 대통령으로 선출된 박정희는 아예 대통령 직선제를 없애는 내용의 이른바 ‘유신헌법’을 추진했다. 7차 개헌안은 국회 해산, 정당활동 금지 등 비상계엄조치로 헌정이 중단된 상황에서 비상국무회의에 의해 만들어졌다. 1972년 11월 21일 국민투표를 통과하고 12월 27일 공포되었다.

유신헌법은 국민의 기본권을 퇴보시키고 대통령이 임명한 통일주체국민회의 대의원들이 대통령을 간선으로 뽑는 이른바 ‘체육관 선거’로 임기 6년에 중임이나 연임 제한이 없어 대통령의 1인 장기집권체제를 제도적으로 보장했다. 이밖에도 대통령에게 긴급조치권과 국회 해산권을 부여해 대통령의 권한을 강화했다. 국회의원 3분의 1도 대통령의 추천으로 선출되었다.

8차 개헌은 1979년 박정희 대통령의 서거 후 12·12 사태로 군과 정보기관을 장악한 전두환의 신군부 세력에 의해 추진되었다. 신군부는 1980년 대통령과 국무회의를 대신하는 국가보위비상대책위원회(국보위)를 만들어 언론 통폐합 등의 조치를 단행한 뒤 정권 탈취의 마지막 수순으로 개헌 작업에 착수했다.

개헌 작업은 일체의 정치활동이 금지되고 언론의 자유가 봉쇄된 가운데 신군부의 일방통행식 결정으로 진행되었다. 개헌안은 1980년 10월 22일 국민투표에서 유권자 95.48%의 투표와 91.6%의 찬성으로 확정되고 10월 27일 공포되었다. 또다시 군부에 의해 헌정이 유린되는 순간이었다.

8차 개헌은 외부적으로 대통령의 7년 단임제를 통한 평화적 정권 교체를 표방했지만 그 속내는 군부의 장기집권 체제를 만드는 것이었다. 하지만 5공화국 내내 국민들은 정권의 비민주성에 맞서 강력한 저항을 멈추지 않았다. 결국 국민들은 1987년 폭압적 권력에 맞서 거리로 나섰고, 마침내 열망을 9차 개헌의 헌법에 담아냈다.

[글=김정형 「20세기 이야기」저자]

※헌법 개정사

개정	표결	공포일	기간	주요내용	비고
제헌	1948.7.12 국회	1948.7.17	4년	대통령제와 의원내각제 혼합, 간선제, 단원제	제헌 헌법 제1공화국
1차	1952.7.4 국회	1952.7.7	2년 4월	양원제, 대통령 직선제, 국회의 국무원 불신임	발췌 개헌
2차	1954.11.27 국회	1954.11.29	5년 7월	초대 대통령 중임제한 철폐	4사5입 개헌
3차	1960.6.15 국회	1960.6.15	5월	의원내각제, 경찰 중립화	의원내각제 개헌 제2공화국
4차	1960.11.23 민의원 1960.11.28 참의원	1960.11.29	2년 1월	3․15 부정선거 원흉과 부정축재자 처벌 위한 소급입법 근거 마련	소급입법 개헌
5차	1962.12.17 국민투표	1962.12.26	6년 10월	대통령 중심제, 국회 단원제, 헌법 개정 시 국민투표	제3공화국
6차	1969.9.14 국회 1969.10.17 국민투표	1969.10.21	3년 2월	대통령 3선 가능, 국회의원 국무위원직 겸직	3선 개헌
7차	1972.11.21 국민투표	1972.12.27	7년 10월	통일주체국민회의 신설, 대통령의 권한 강화, 국회 권한 조정	유신 헌법 제4공화국
8차	1980.10.22 국민투표	1980.10.27	7년	대통령 7년 단임제, 선거인단 대통령 선출, 구속적부심 부활, 연좌제 폐지	제5공화국
9차	1987.10.12 국회 1987.10.27 국민투표	1987.10.29	26년	대통령 직선제 및 단임제, 국정감사권 부활로 국회 권한 강화, 비상조치권․국회해산권 폐지로 대통령 권한 조정	제6공화국

■ 대한민국 헌법의 제·개정사

2018.02.15 역대 헌법 및 개헌안의 골자 - 월간조선 03월 호

대한민국 헌법은 1948년 제정된 이래 가장 최근인 1987년 헌법까지 모두 9차례 개정됐다. 제1차 개정은 6·25전쟁이 한창이던 1952년 7월 4일 임시수도였던 부산에서 이뤄진 것으로 이른바 ‘발췌(拔萃)개헌’으로 불린다. ‘발췌’라는 말이 들어간 이유는 당시 여야가 제출한 헌법 개정안을 절충해 통과시켰다는 뜻이다.

구체적으로는 대통령 직선제와 상·하 양원제를 골자로 하는 정부 측 안과 내각책임제와 국회단원제를 골자로 하는 국회안을 절충해 대통령 직선제와 내각책임제를 채택했다. 실제로 이 개헌은 국회에서 초대 대통령에 선출된 이승만(李承晩) 대통령이 개헌 없이는 재선(再選)이 어렵다고 판단해 실시한 개헌이다. 이 개헌은 정부의 직선제 개헌안과 국회의 내각책임제 개헌안은 공고 절차를 밟았지만, 둘을 발췌한 개헌안은 그런 절차를 밟지 않았고, 국회의원들이 헌병대에 연행되어 가는 등 공포 분위기 속에서 개헌 절차가 진행됐다는 점에서 헌법 위반이라는 설(說)이 지배적이다.

‘발췌개헌’을 통해 대통령에 재선된 이승만 대통령은 2회까지만 가능했던 대통령 연임 제한을 초대 대통령에 한해 폐지하기 위한 개헌안을 제출했다. 1954년 11월 27일 국회 투표 결과 재적의원 203명 중 찬성 135명, 반대 60명, 기권 7명, 무효 1명이 나왔다.

정상적이었다면 개헌 정족수이자 재적의원 2/3인 135.333…명에 불과 0.333…명이 모자라 부결이 선포될 수밖에 없었다. 집권 자유당 쪽에서 최소 2표 이상의 반란표 혹은 무효표가 나왔던 것이다. 투표 결과 개헌을 저지하려 했던 민주당은 만세를 부르고 자유당은 좌절했다. 개헌 저지를 지지했던 언론은 ‘민주주의의 승리’라고 보도했다.

다음날인 11월 28일 자유당은 긴급의원총회를 소집해서 개헌안 부결에 따른 대책을 논의한 끝에 말도 안 되는 억지논리를 내세웠다. 203의 수학적 2/3은 135.333…인데 0.333…은 0.5 이하로서 수학의 사사오입(四捨五入)의 원칙에 따라 버릴 수 있는 수이므로 203명의 2/3은 135.333…명이 아니라 135명이라는 것이었다.

이에 화답하듯 개헌안 투표 다음날 조용순 법무부 장관은 0.333…이라는 숫자는 독립된 주체로 볼 수 없기 때문에 사사오입의 논리로 버림하고, 135표만으로도 개헌 선인 정족수 2/3에 도달했다는 유권해석을 내렸다. 정부는 이 논리를 강변하기 위해 인하공과대학의 학장, 서울대학교 현직 수학 교수까지 동원했다.

▲4·19 후인 1960년 5월 15일 내각제 개헌안이 국회를 통과했다.

3차 개헌은 이승만 정권이 4·19혁명으로 붕괴된 1960년 6월 15일 공포됐다. 이 개헌의 가장 큰 특징은 대통령을 국가원수라는 명목적 존재로 권력을 크게 약화시키고 의원내각제로 권력구조를 바꾼 것이다. 국무총리가 실질적인 권력을 행사하게 했다.

3차 개헌에서는 이외에도 법률유보조항을 삭제한 기본권 보장의 강화, 복수(複數)정당제도의 보장, 내각책임제 채택, 헌법재판소의 설치, 대법원장·대법관의 선거제도 채택, 중앙선거위원회의 헌법기관화, 경찰의 중립 규정, 지방자치단체장의 선거제 채택 등 현대적인 조항이 많이 신설됐다.

그로부터 6개월 뒤에 이루어진 4차 개헌은 4·19의 발단이 된 자유당의 3·15부정선거 책임자와 4·19 당시 시위대를 향해 발포한 책임자들을 처벌하기 위한 소급입법의 헌법적 근거를 마련하기 위해 행해졌다. 하지만 소급입법 개헌은 핵심 관련자들이 도피하고 5·16이 터지면서 부정선거 및 부정축재자 처벌이라는 목적을 달성하지 못했다(관련자들은 군사정부의 혁명재판소에 회부되어 처벌됐다).

5차 개헌은 1962년 11월 박정희 정권에서 민정이양을 위한 헌법개정안이 국가재건최고회의에서 의결된 후 12월 17일 국민투표에 의해 확정된 개헌이다. 이 개헌안은 헌법에 규정된 개정 방법을 따르지 않고 비상조치법 개정 방법에 따라 국민투표에 회부됐다. 전문을 비롯한 내용이 전면 개정돼 실질적으로는 헌법 제정에 속한다.

5차 개헌의 주요 내용은 대통령제 채택, 소선거구제 채택, 국회의 단원제와 정당국가화에 따른 국회활동 약화, 대법원에 위헌법률 심사권 부여, 헌법 개정에 대한 국민투표제 채택, 경제과학심의회의·국가안전보장회의 설치 등이다.

6차 개헌은 당시 여당인 공화당이 박정희 대통령의 3선을 가능하게 하기 위해 1969년에 추진했다. 이 개헌안은 그해 10월 17일 국민투표에 부쳐져 총 유권자 77.1% 참여에 65.1% 찬성을 얻어 가결됐다. 이 개헌으로 박정희는 71년 4월 제7대 대통령 선거에 공화당 후보로 다시 출마, 당선됨으로써 장기 집권의 길에 들어섰다.

제6차 개헌의 주요 내용은 대통령의 3기 연임 허용, 야당 의원의 집단 사퇴로 인해 국회의원 수가 법정 최소인원 이하로 되는 사태를 미리 막기 위한 소인원 규정 삭제, 대통령에 대한 탄핵소추 발의 선을 의원 30인 이상에서 50인 이상으로 상향조정, 국회의원의 각료 기타 직위 겸직 허용 등이다.

박정희 전 대통령은 1972년 10월 17일 “우리 민족의 지상과제인 조국의 평화적 통일을 뒷받침하기 위해 우리의 정치체제를 개혁한다”고 선언하면서 초헌법적인 국가긴급권을 발동해 국회를 해산하고 정치활동을 금지했다. 동시에 전국적인 비상계엄령을 선포한 뒤, 10일 이내에 헌법개정안을 작성해 국민투표로써 확정하도록 지시했다.

그해 11월 21일 국민투표에서 압도적 찬성으로 확정돼 대통령 취임일인 12월 27일에 공포·시행됐다. 투표율 91.9%에 찬성은 91.5%였다. 이 헌법을 보통 ‘유신(維新)헌법’이라 부른다. 유신헌법의 골자는 ‘조국의 평화적 통일 지향, 민주주의 토착화, 실질적 경제적 평등을 이룩하기 위한 자유경제질서 확립, 자유와 평화수호의 재확인’이었다.

유신헌법은 사실상 박정희 전 대통령의 장기 집권을 위한 개헌이었다. 7차 개헌의 주요 내용은 전문에 민족의 평화통일이념을 규정, 법률유보조항을 두어 국민 기본권의 대폭 축소, 통일주체국민회의의 간선에 의한 국회의원 3분의 1 선출, 긴급조치권 및 국회해산권 등 대통령에게 초헌법적 권한 부여, 6년 대통령 임기 연장과 중임제한조항 철폐로 대통령 권력 강화, 정당국가적 경향 완화, 국회 회기 단축과 권한 약화, 대법원의 위헌법률심사권을 정치적 헌법보장기관인 헌법위원회로 이양, 법관은 대통령이 임명, 대통령 선거는 통일주체국민회의에서 실시, 국민투표제 채택, 헌법개정절차 이원화 등이었다.

제8차 개헌은 1980년 10월 27일 공포·발효됐다. 1979년 10·26사건으로 박정희 전 대통령이 사망한 후 국회는 여야 동수로 ‘헌법개정심의특별위원회’, 행정부는 ‘헌법개정심의위원회’를 구성해 개헌 작업을 진행했지만 전두환 전 대통령, 노태우 전 대통령을 중심으로 한 신군부가 ‘12·12사태’로 실세로 등장한다.

신군부는 1980년 5·17조치로 비상계엄을 전국으로 확대하고 국회 집회 봉쇄에 이어 5·18광주민주항쟁을 무력으로 진압한다. 전두환 전 대통령은 1980년 9월 1일 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출된 후 헌법개정 작업을 진행해 앞서 밝힌 바와 같이 1980년 10월 27일 공포한다. 제8차 개헌안의 주요 내용은 다음과 같다.

전문에서 4·19의거, 5·16혁명 이념 계승을 삭제하고 3·1운동 정신 계승 및 제5공화국 출범을 명기했다. 총강에서 전통문화 창달·재외국민 보호·국가의 정당보조금 지급 조항을 신설했다. 기본권의 개별유보조항을 삭제하고 연좌제 금지·환경권·행복추구권을 신설했다. 선거인단에 의한 대통령 간선제 및 7년간 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권 발동요건을 강화했다. 국회의원 비례대표제를 채택하고 임기는 4년으로 하도록 했다.

대통령 직선제 개헌은 1987년 한국 민주화를 위한 반정부운동의 상징적 구심점 역할을 했다. 제9차 개헌의 주요 내용은 전문에서 대한민국 임시정부의 법통과 4·19 민주이념의 계승 및 조국의 민주개혁의 사명을 명시하고 총강에서 국군의 정치적 중립, 자유민주적 기본 질서에 입각한 평화통일정책 수립 추진 규정을 신설했으며, 기본권에서 구속적부심청구권 전면 보장, 범죄 피해자에 대한 국가구조제 신설, 형사 피의자의 권리 확대, 허가·검열의 금지에 의한 표현의 자유를 확대한 것이다. 또 국정감사권을 부활시켰고 국회 회기제한 규정을 삭제했으며 대통령 직선제 및 5년 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권을 폐지했다.

헌법 전문(前文)

대한민국 헌법 전문(大韓民國憲法前文)은 대한민국 헌법의 조문 앞에 있는 공포문(公布文)이다. 헌법 제정의 역사적 과정, 목적, 헌법 제정권자, 헌법의 지도 이념이나 원리 등을 규정하고 있다. 전문은 본문과 마찬가지로 법 규범으로서의 가치를 가진다고 본다.


  1948년 제헌헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리들 대한국민은 기미 삼일운동으로 대한민국을 건립하여 세계에 선포한 위대한 독립정신을 계승하여 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서 정의 인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의 제(諸)제도를 수립하여 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘케 하며 각인의 책임과 의무를 완수케 하여 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 국제평화의 유지에 노력하여 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 결의하고 우리들의 정당 또 자유로이 선거된 대표로써 구성된 국회에서 단기 4281년 7월 12일 이 헌법을 제정한다.


  1963년 3공 헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 4·19의거와 5·16혁명의 이념에 입각하여 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서, 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의 제제도를 확립하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하여, 1948년 7월 12일에 제정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.


  1972년 유신헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신과 4·19의거 및 5·16혁명의 이념을 계승하고 조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여 자유민주적 기본질서를 더욱 공고히 하는 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서, 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘하게 하며 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서, 1948년 7월 12일에 제정되고 1962년 12월 26일에 개정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.


  1980년 5공 헌법 전문

유구한 민족사, 빛나는 문화, 그리고 평화애호의 전통을 자랑하는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 조국의 평화적 통일과 민족중흥의 역사적 사명에 입각한 제5민주공화국의 출발에 즈음하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보하는 새로운 역사를 창조할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 1960년 6월 15일, 1962년 12월 26일과 1972년 12월 27일에 개정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.


  1987년 6공 헌법 전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 8차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

☞ 제헌헌법 전문에 ‘기미삼일운동으로 대한민국을 건립하여 세계에 선포한 위대한 독립정신을 계승하여 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서’라고 한 것은 초대 대통령 이승만 박사의 의지가 반영된 것이었다. 이 박사는 3・1운동 후 수립된 한성정부에서 집정관총재로 추대됐던 데 대해 긍지를 갖고 있었다.

제헌헌법 전문은 제2공화국에서도 그대로 이어지다가 제3공화국 헌법에서 ‘4·19의거와 5·16혁명의 이념’이라는 표현이 들어갔다. 이는 군사혁명을 4·19의거의 연장선상에서 이해했던 5·16 주체들의 인식이 반영된 것이었다.

제4공화국 헌법(유신헌법)에서는 ‘조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여 자유민주적 기본질서를 더욱 공고히 하는’이라는 표현이 들어갔다. ‘평화적 통일’ ‘자유민주적 기본질서’가 헌법에 명시된 것은 이때가 처음이었다.

제5공화국 헌법에서는 4·19의거, 5·16혁명을 모두 삭제한 대신 ‘민족중흥의 역사적 사명에 입각한 제5민주공화국의 출발에 즈음하여’라고 하여, ‘제5공화국’임을 명시했다.

1987년 개정된 현행 헌법에서는 ‘3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통’과 ‘불의에 항거한 4·19민주이념’의 계승을 명시했다. ‘대한민국임시정부의 법통’은 독립운동가 집안의 후예로 개헌 당시 민주정의당의 실세였던 이종찬 국회의원 등의 노력에 의한 것이었다고 한다. 이 규정은 근래에 와서는 ‘1948년 건국’을 부정하는 근거로 인용되고 있다.


  국회 개헌특위 자문위원회의 시안

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19혁명과 6·10항쟁의 민주이념을 계승하고, 조국의 평화적 통일과 법치주의에 터 잡은 자유롭고 평등한 민주사회의 실현을 기본 사명으로 삼아, 인류애와 생명 존중으로 평화와 공존을 추구하고, 자율과 조화를 바탕으로 사회정의와 자치·분권을 실현하고, 기회균등과 연대의 원리를 사회생활에서 실천하고, 지구생태계와 자연환경의 보호에 힘쓰며, 안으로는 국민의 생활을 균등하게 향상시키고, 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 기여하고, 모든 분야에서 지속가능한 발전을 추구함으로써 우리와 미래세대의 자유와 안전과 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서, 1948년 7월 12일에 제정되고 9차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

▲4·19 당시 대학문을 박차고 나서는 서울대 문리대생들. 4·19 이념은 제5공화국 시절을 제외하면 제3공화국 헌법에서부터 줄곧 헌법 전문에 들어갔다.

☞ 국회 개헌특위 자문위원회는 임시정부의 법통과 4·19혁명 외에 6·10항쟁을 추가하자고 제안했다. 소수 의견으로 ‘부마항쟁과 5·18민주화운동’을 명시하자는 의견, ‘촛불시민혁명의 뜻에 따른다’는 문구를 넣자는 의견도 있었다. 민주당 개헌의총에서도 ‘촛불혁명’을 명기하자는 의견이 많았다고 한다.

새로운 가치체계와 사회원리를 헌법 전문에 싣는다는 취지에서 ▲인류애와 생명 존중 ▲자치·분권 실현 ▲기회균등과 연대(連帶)의 원리를 사회생활에서 실천 ▲지구생태계와 자연환경의 보호 ▲지속가능한 발전 추구 등을 넣자고 한다.

이 가운데 현행 헌법에서 ‘자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여’라는 구절을 삭제하는 대신 ‘기회균등과 연대의 원리를 사회생활에서 실천’한다는 대목은 사회주의를 지향하는 것이 아니냐는 의구심을 낳고 있다.

□ 총강

  1948년 제헌헌법 총강

  제1조 대한민국은 민주공화국이다.

  제2조 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

  제3조 대한민국의 국민 되는 요건은 법률로써 정한다.

  제4조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.

  제5조 대한민국은 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 자유, 평등과 창의를 존중하고 보장하며 공공복리의 향상을 위하여 이를 보호하고 조정하는 의무를 진다.

  제6조 대한민국은 모든 침략적인 전쟁을 부인한다. 국군은 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다.

  제7조 비준 공포된 국제조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 동일한 효력을 가진다. 외국인의 법적 지위는 국제법과 국제조약의 범위 내에서 보장된다.


  1963년 3공화국 헌법 총강

  제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

  제2조 대한민국의 국민의 요건은 법률로 정한다.

  제3조 대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.

  제4조 대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다.

  제5조 ①이 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인에 대하여는 국제법과 조약에 정한 바에 의하여 그 지위를 보장한다

  제6조 ①공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

  제7조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 국가의 보호를 받는다. 다만, 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 대법원에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 대법원의 판결에 의하여 해산된다.


  1972년 유신헌법 총강

  제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다.

  제2조 대한민국의 국민의 요건은 법률로 정한다.

  제3조 대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.

  제4조 대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다.

  제5조 ①이 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인에 대하여는 국제법과 조약에 정한 바에 의하여 그 지위를 보장한다.

  제6조 ①공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

  제7조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. 다만, 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배되거나 국가의 존립에 위해가 될 때에는 정부는 헌법위원회에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법위원회의 결정에 의하여 해산된다.


  1980년 5공 헌법 총강

  제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

  제2조 ①대한민국의 국민의 요건은 법률로 정한다. ②재외국민은 국가의 보호를 받는다.

  제3조 대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.

  제4조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다.

  제5조 ①헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인에 대하여는 국제법과 조약에 정한 바에 의하여 그 지위를 보장한다.

  제6조 ①공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

  제7조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당의 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법위원회에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법위원회의 결정에 의하여 해산된다.

  제8조 국가는 전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.


  1987년 6공 헌법 총강

  제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

  제2조 ①대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다. ②국가는 법률이 정하는 바에 의하여 재외국민을 보호할 의무를 진다.

  제3조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.

  제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

  제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.

  제6조 ①헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다. ②외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다.

  제7조 ① 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

  제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다. ④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

  제9조 국가는 전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.

☞ 제1조 ①항 “대한민국은 민주공화국이다”는 대한민국의 국체(國體)를, ②항 “대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라는 규정은 주권재민(主權在民)의 원칙을 선언하고 있다. 제1조는 제헌 이래 거의 바뀌지 않았다. 다만 유신헌법 아래서는 제1조 ②항에 “국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다”는 규정을 두었다. 이는 ‘국민의 주권적 수임기관’인 통일주체국민회의, 대통령의 광범위한 국민투표부의권을 염두에 둔 것이었다.

제2조 ②항 재외국민보호 규정은 제5공화국 헌법에서 처음 등장했다. 북한의 해외동포에 대한 공작에 대응하는 차원에서였던 것으로 알려져 있다.

제4조 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”는 규정은 현행 헌법에서 처음 등장했다.

국군의 사명에 대한 규정(현행 헌법 제5조 ②항)은 건국 이래 “국군은 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 한다”고 되어 있었으나, 제5공화국 헌법에서부터 ‘국가의 안전보장’이 추가됐다. 이는 대내적(對內的) 안보위기 상황에서 국군을 동원할 수 있는 헌법적 근거로 해석된다.

공무원의 책임에 관한 규정(현행 헌법 제7조)은 제헌헌법에서는 국민의 기본권 조항과 함께 있었다(제27조). 4·19 후 수립된 제2공화국 헌법에서는 공무원의 ‘정치적 중립성’에 대한 규정을 신설했다. 자유당 정권 말기 공무원을 부정선거에 동원하고, 그로 인해 4·19를 초래한 데 대한 반성의 소산이었다. 제3공화국 이후 공무원 관련 규정은 총강으로 옮겨왔다.

정당에 관한 규정(현행 헌법 제8조)도 제2공화국 시절에 처음 등장했다. 역시 자유당 정권 시절 야당 탄압에 대한 반성에서 비롯됐다. 단 그때는 국민의 기본권 조항 중 언론·출판·집회·결사에 대한 규정 속에 포함되어 있었다. 제3공화국 헌법부터 총강으로 위치를 옮겼다. 제5공화국 헌법에서는 정당운영보조금에 대한 근거 규정을 신설했다.

정당 해산은 제2공화국에서는 헌법재판소, 제3공화국에서는 대법원, 제4공화국과 제5공화국에서는 헌법위원회가 담당했으나, 현행 헌법에서는 헌법재판소가 맡고 있다.


  개헌특위 자문위원회의 시안

제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나오며, 국민을 위하여 행사된다. ③[기본권·총강분과 의견] 대한민국은 분권형 국가를 지향한다.

☞ 전임 정부, 즉 박근혜 정부의 ‘권력 사유화에 대한 반성적 고려’를 반영하여 ‘국민을 위하여 행사된다’라는 규정을 넣었다고 한다.

③항을 신설, 지방분권분과에서는 ‘지방분권을 대한민국의 국가특성으로 규정함으로써 집권적 국가적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 입법과 집행, 법령의 적용방향을 제시’하기 위해 이 조항을 신설했다고 한다. 민주당은 이번 개헌의 가장 큰 이유 중 하나로 ‘지방분권개헌’을 꼽고 있다. 지방에서는 ‘지방분권개헌’ 지지 서명운동도 벌어지고 있다. 이 조항이 장차 6·15공동선언상의 ‘낮은 단계의 연방제’ 추진과 연관이 있다는 우려가 있다.

  제3조 대한민국의 영역은 한반도와 그 부속도서를 포함하는 영토, 영해, 영공으로 한다.

  제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

☞ 현행 헌법에는 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일’이라고 규정되어 있다. 자문위원회는 ‘민주적 기본질서’가 더 넓은 의미라는 이유로 ‘자유’를 삭제했다. 이에 대해 운동권 출신들이 다수 진출한 현 정권이 ‘자유민주주의’에 대해 부정적인 인식을 갖고 있기 때문이 아닌가, ‘자유민주주의’ 이외의 다른 민주주의, 예컨대 ‘인민민주주의’에 입각한 통일의 길도 열어 놓으려는 것이 아니냐는 의구심이 있다.

  제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다. ②국군은 국토방위의 의무를 수행함을 사명으로 하며, 정치적 중립성을 준수한다.

☞ 자문위원회는 종래 국군의 사명 가운데 하나였던 ‘국가안전보장’에 대해 ‘그 개념이 광범위하고 막연하며, 민간영역에 대한 군의 동원을 정당화하기 위해 남용될 우려가 있으므로(쿠데타 세력 등에게 헌법상 국군의 사명을 근거로 주장할 빌미를 제공할 우려 있음)’ 삭제한다고 밝혔다. 내부의 반국가세력이 국가 변란을 획책할 경우, 군을 동원해 이를 진압하는 상황을 차단하기 위한 것이라는 해석이 가능하다.

  제8조 ①정당의 설립·조직 및 활동은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 한다. ③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.

☞ 현행 헌법상 ‘정당 설립의 자유’를 규정하고 있으나, ‘조직·활동의 자유’까지도 보장하도록 했다. 이는 통합진보당과 같은 위헌적 정당까지도 일단은 ‘조직·활동의 자유’를 내세워 활동할 수 있는 여지를 만들어 줄 수 있다.

현행 헌법에 ‘정당은… 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다’는 규정이 삭제된 것과 관련, 자문위원회는 ‘향후 개헌을 통하여 지방분권을 확대할 경우 지역에 기초한 정당의 조직을 허용해야 할 것’이라고 밝혔다. 이는 자칫 지역정당구도를 고착화하고, 지역감정을 조장하는 결과를 가져올 수도 있다.

④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

  제9조 국가는 전통문화의 계승·발전과 문화의 창조·진흥 및 문화적 다양성 확보를 위하여 노력하여야 한다.

한편 2014년 국회 개헌특위 자문위원회가 마련한 개헌안 시안에서는 태극기(국기), 애국가(국가), 한국어(국어), 서울(수도) 등 국가정체성에 대한 규정을 두기로 되어 있었으나, 이번 개헌안에서는 반영되지 않았다.
(계속)

□ 기본권

  역대 헌법의 기본권 규정

제헌헌법은 우리 역사상 처음으로 국민의 기본권을 헌법에 보장했다. 당시 기본권 규정은 일본제국헌법, 바이마르헌법에 따라 각 기본권마다 ‘개별적 법률유보’ 규정을 두고 있었다. 예를 들면 “모든 국민은 법률에 의하지 아니하고는 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다(제헌헌법 제13조)”고 규정하는 방식이다. 이는 해당 기본권은 천부인권이 아니라 헌법에 의해 부여된 권리로 보는 것이다. 그만큼 기본권 제한의 여지가 커진다.

4·19 이후 수립된 제2공화국 헌법에서는 기본권 보장을 강화하는 차원에서 ‘개별적 법률유보’ 규정을 없앴다. 기본권을 천부인권으로 인식하게 된 것이다. “모든 국민은 언론, 출판의 자유와 집회, 결사의 자유를 제한받지 아니한다”고 규정하는 방식이다. 대신 제28조 ②항에 “국민의 모든 자유와 권리는 질서유지와 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다”는 규정을 두었다. 그러면서도 “그 제한은 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하여서는 아니되며”라고 했고, “언론, 출판에 대한 허가나 검열과 집회, 결사에 대한 허가를 규정할 수 없다”고 하여 기본권을 두텁게 보호했다.

제3공화국 헌법에서는 기본권의 배열 순서와 표현을 다소 바꾸면서, 제8조 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 이를 위하여 국가는 국민의 기본적 인권을 최대한으로 보장할 의무를 진다”는 규정을 신설했다. 직업선택의 자유(제13조)가 신설됐고, 언론·출판·집회·결사의 자유에 대해 상세하게 규정했다(제18조). 고문의 금지(제9조 2항), 자백의 증거능력 제한(제9조 6항) 등의 규정을 두어 신체의 자유를 강화했다. 건국헌법 이래 규정되었던 노동자의 이익분배균점권(제18조 단서), 공무원파면청구권(제27조 ①항)을 삭제했으며, 생존권(제30조), 교육의 자주성과 정치적 중립성 보장(제27조 ④항)에 대한 규정을 새로 두었다.

제4공화국 헌법에서는 ‘개별적 유보’ 조항이 부활, 기본권이 천부인권에서 실정법상의 권리로 후퇴했다. ‘보안처분’에 관한 규정을 신설하고, 긴급구속의 범위를 확대했으며, 구속적부심사청구권을 삭제하면서 신체의 자유(제10조)도 크게 후퇴했다. 언론・출판의 자유(제18조)도 법률에 의해 제한받을 수 있게 됐다. 근로 3권(제29조)도 ‘법률이 보장하는 범위 안에서 보장’되는 것으로 되었고, 공무원은 물론 국영기업체, 공익사업체, 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권을 법률이 정하는 바에 의해 제한하거나 인정하지 아니할 수 있게 했다.

‘기본권의 본질적 내용의 침해 금지’ 조항을 삭제했고, ‘국민의 자유와 권리를 제한하는 법률’을 제정할 수 있는 사유로 종래 질서유지, 공공복리 외에 ‘국가안전보장’을 추가했다.

제5공화국 헌법은 기본적으로 제3공화국 시절의 기본권 조항으로 복귀, 유신헌법에 비해 기본권 보장을 강화했다. 개별적 법률유보 조항을 삭제했고, ‘기본권의 본질적 내용 침해 금지’ 규정도 부활했다. 구속적부심사제도도 되살아났다. 행복추구권(제9조), 사생활의 비밀과 자유(제16조), 연좌제 금지(제12조 ③항), 형사피고인의 무죄추정권(제26조 ④항) 등이 신설됐다. 사회권과 관련해서는 환경권(제33조), 근로자의 적정 임금 보장(제30조 ①항) 등이 새로 규정됐다. 제5공화국은 제4공화국에 비해 기본권 규정이 강화됐지만, 현실에 있어서는 수사기관에 의한 불법연행, 고문 등 인권침해 시비가 끊이지 않았다.

이에 대한 반성으로 현행 제6공화국 헌법은 기본권 규정을 보다 강화했다. 처벌, 보안처분, 강제노역, 체포, 구속, 압수, 수색에 적법절차 조항을 도입했고(제12조 ①항), 체포, 구속 시 그 이유와 변호사의 조력을 받을 권리가 있음을 고지받을 권리(제12조 ⑤항), 구속적부심사청구범위 확대(제12조 ⑥항), 언론·출판에 대한 허가나 검열의 금지, 집회·결사에 대한 허가 금지(제21조 ②항) 등이 규정됐다.

사회권과 관련해서는 근로자의 최저임금제(제32조 ①항), 단체행동권 행사 시 법률유보조항 삭제(제33조 ①항) 등이 신설됐다.


  국회 개헌특위 자문위원회의 시안

제10조 모든 사람은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

☞ 기본권의 주체가 ‘국민’에서 ‘사람’으로 바뀌었다. 세계화가 진전된 현실에서 ‘거주 외국인’들의 인권문제를 고려해 ‘기본권 적용 대상의 범위를 공동체에 거주하는 모든 사람으로 확장’하는 것이 바람직하다는 논리이다. ‘사람’이 단순히 ‘인간’을 의미하는 것이 아니라 주체사상 특유의 정치적 함의를 내포하고 있다. 국가주권에 대한 관념을 희석시킬 우려가 있다는 비판이 있다.

  제11조 ①모든 사람은 생명권을 가진다. ②사형은 폐지된다.

☞ 생명권은 인간과 존엄의 가치의 본질적이고 근원이 되는 가치이고 이미 학설과 판례로 인정되어 왔으므로 이를 명문으로 인정하자는 것이다. 하지만 헌법에 이미 ‘인간의 존엄과 가치’에 대한 명문규정이 있고, 그 해석상 당연히 생명권이 도출되는데 굳이 명문화할 필요가 있는지 의문이다.

‘사형제도는 생명권의 본질적 내용을 침해하는 것이므로 위헌’이라는 입장에서 사형제 폐지를 명시했다. 하지만 사형제도의 필요성에 찬성하는 여론도 있고, 대법원과 헌법재판소에서도 일관되게 사형제도에 대해 합헌결정을 내려왔다는 점에서 사회적 합의 없이 일방적으로 사형제 폐지를 헌법에 삽입하는 것은 문제가 있다. 헌법재판소의 판례 변경이나 입법을 통해서도 해결할 수 있는 문제다.

  제12조 ①모든 사람은 자신의 신체와 정신의 온전성에 관한 권리를 가진다. ②고문, 인신매매, 강제노동은 금지된다.

☞ 현재 ‘신체의 자유’를 규정하고는 있으나, 현대인의 각종 정신적인 위험으로부터 보호를 포괄하지 못하고 있어 ‘정신의 온전성에 관한 권리’를 신설한다는 것이다. ‘정신의 온전성에 대한 권리’, 고문・인신매매・강제노동의 금지 모두 해석상 ‘신체의 자유’에 포함되는 것인데, 굳이 조문을 신설할 이유가 있는지 의문이다.

  제13조 ①모든 사람은 위험으로부터 안전할 권리를 가진다. ②국가는 재해 및 모든 형태의 폭력에 의한 피해를 예방하고, 그 위험으로부터 사람을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

☞ ‘세월호사건이나 메르스사태가 대표하듯 현대인은 재난, 사고, 폭력 등 각종 위험에 노출되어 인간으로서 누려야 할 자유권이 심각하게 위협받거나 제한당하고 있어’ ‘위험으로부터의 안전권’을 신설한다는 것이다. 헌법상 인간의 존엄과 가치, 행복추구권의 해석상 ‘안전권’은 자연히 도출되는 것인데, 굳이 ‘안전권’을 신설할 필요가 있는지, 이런 권리를 신설한다고 해서 실제로 국민들이 안전해지는 것인지 의문이다.

  제14조 ①모든 사람은 법 앞에 평등하다. ②누구든지 성별, 종교, 인종, 언어, 연령, 장애, 지역, 사회적 신분, 고용형태 등 어떠한 이유로도 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에서 부당한 차별을 받지 아니한다. ③국가는 실질적 평등을 실현하고, 현존하는 차별을 시정하기 위하여 적극적으로 조치한다.

☞ ‘누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여’라고 되어 있던 것을 인종, 언어, 연령, 장애, 지역, 고용형태를 추가했다. 다문화사회, 고령화사회 진입 등의 현실을 반영한 것으로 보인다. ‘고용형태에 따른 차별금지’는 비정규직 고용과 관련해 기업의 고용유연성을 저해할 우려가 있다.

‘국가는 실질적 평등을 실현하고, 현존하는 차별을 시정하기 위하여 적극적으로 조치한다’는 규정을 둔 것은 미국에서도 위헌시비가 끊이지 않는 소수집단우대정책(affirmative action)을 헌법에 명시하자는 것으로 역(逆)차별 우려가 있다.

한편 “훈장 등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고, 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다”는 규정은 시의적 적절성이 없고 평등권과 직접적인 관련이 없으며, 법률정책적 문제에 해당한다는 이유에서 삭제했다. 하지만 ‘법률정책적 문제’에 해당하는 여러 규정을 무분별하게 헌법에 올리면서 그런 이유를 드는 것은 군색하다. ‘영전일대(榮典一代)의 원칙’은 평등권과 밀접한 관련이 있다. 이 규정의 폐지는 운동권 출신 ‘노멘클라투라’의 등장을 예비하기 위한 것이 아니냐고 우려하는 주장이 있다.

  제15조 ①국가는 고용, 노동, 복지, 재정 등 모든 영역에서 성평등을 보장한다 ②국가는 선출직·임명직 공직 진출에 있어 남녀의 동등한 참여를 촉진하고, 직업적·사회적 지위에 동등하게 접근할 기회를 보장한다. ③혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다. ④국가는 자녀의 출산·양육을 지원하여야 한다.

☞ ①항에서 ‘재정 영역’에서의 성평등 보장을 규정한 것은 성인지(性認知) 예산 편성의 헌법적 근거를 마련하기 위한 것이라고 한다. 예산편성에서도 남녀평등을 고려하라는 것인데, 재정법 시행령 정도에나 들어갈 내용을 헌법에 담는 것은 무리다.

②항은 소수집단우대정책을 다시 천명한 것으로 역차별 우려가 있다.

③항은 ‘혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성(兩性)의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며’로 되어 있던 것을 개정한 것이다. 자문위원회에서는 ‘가족의 성립에 있어서도 결혼 이외의 다양한 가족 인정’ ‘혼인은 남녀가 부부가 되는 일을 의미하므로 다양한 가족형태를 고려한 새로운 용어가 필요하다’는 주장이 나왔다. 기존의 가족제도를 넘어서는 가족형태의 등장으로 전통적 가족 개념이 파괴되고, 동성(同性)결혼 허용으로 이어질 수도 있다.

④항은 입법정책, 행정정책상의 문제인데 헌법에까지 삽입할 필요가 있는지 의문이다.

한편 ‘국가는 모성의 보호를 위하여 노력하여야 한다’는 현행 헌법 제36조 ②항은 “여성의 역할을 가족 내적 존재로 규정짓도록 작용하여 사회 내에서의 여성의 주체적 역할을 억압하는 데 기여” “시대적 환경 변화에 맞게 용어 변경 필요”라는 이유로 삭제되었다. 페미니즘 시각이 그대로 투영됐다.

  제16조 ①아동은 자신의 행복을 위하여 보호를 받을 권리가 있으며, 아동과 관련한 모든 공적·사적 조치는 아동의 이익을 우선적으로 고려하여야 한다. ②아동은 독립된 인격체로 존중받고, 자유롭게 의사를 표현하며, 자신에게 영향을 주는 결정에 참여할 권리를 가진다. ③아동은 차별받지 아니하며, 부모와 가족 그리고 사회공동체 및 국가의 보살핌을 받을 권리를 가진다. ④아동은 모든 형태의 학대와 방임, 폭력과 착취로부터 보호받으며 적절한 휴식과 여가를 누릴 권리를 가진다.

  제17조 노인은 존엄하고 자립적인 삶을 영위할 권리와 사회적·문화적 생활에 참여할 권리를 가지며, 모든 영역에서 부당한 차별을 받지 아니한다.

  제18조 ①장애를 가진 사람은 존엄하고 자립적인 삶을 영위할 권리와 사회참여의 권리를 가진다. ②국가는 장애를 가진 사람에게 법률에 따라 자신이 가진 능력을 최대한으로 개발하고 경제활동이 가능하도록 적극적으로 지원하며, 필요한 보건의료 및 기타 서비스를 지원해야 한다. ③국가는 장애를 가진 사람들의 사회적 통합을 추구하며 사회참여를 보장하여야 한다.

☞ 현행 헌법 제34조 ④항에서 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다”, 제34조 ⑤항에서 “신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다”고 되어 있는 것을 기본권으로 승격시켰다.

고령화시대, 각종 아동학대 사건의 빈발, 장애인 복지 등을 이유로 ‘아동의 권리’를 강화했다고 한다. 인간의 존엄과 가치, 행복추구권 등으로부터 해석상 자연히 도출되는 권리이며, 입법정책으로 해결할 수 있는 것을 굳이 헌법에 넣어야 하는지 의문이다.

  제19조 모든 사람은 자유롭게 행동할 권리를 가진다.

☞ ‘일반적 행동자유권’이라고 해서 현행 헌법상 인간의 존엄과 가치, 행복추구권에서 당연히 도출되는 권리를 굳이 기본권으로 명시했다. 이런 규정 안 둔다고 해서 사람이 자유롭게 행동할 권리를 갖지 않는 것은 아닐 것이다.

  제24조 ①국가는 국제법과 법률에 따라 난민을 보호한다. ②정치적으로 박해받는 자는 망명권을 가진다.
☞ 인권보장의 국제화 추세를 고려해 인간의 보편적 권리와 국제법을 존중한다는 차원에서 신설했다. 국내적으로 정치적 반대자들에 대한 홍위병식 공격이 있고, 북한인권문제에 대해 입도 벙긋 못하면서 이런 규정을 두는 것은 헌법을 ‘장식적 헌법’으로 전락시킬 우려가 있다.

  제25조 모든 사람은 사상 및 양심의 자유를 가진다.

☞ 헌법재판소는 ‘양심의 자유’를 ‘어떤 일의 옳고 그름을 판단함에 있어서 그렇게 행동하지 아니하고는 자신의 인격적 존재가치가 허물어지고 말 것이라는 강력하고 진지한 마음의 소리로서 절박하고 구체적인 양심’이라고 해석하고 있어서 ‘사상의 자유’를 구분해서 명시하자는 것이다. 공산주의 사상을 보지(保持)하고 공산당을 만들 자유를 인정하자는 것 아니냐는 우려가 있다.

  제28조 ①모든 사람은 알권리 및 정보접근권을 가진다. ②모든 사람은 자신의 정보에 관한 결정권을 가진다. ③모든 사람은 정보문화향유권을 가진다. ④국가는 개인별·지역별 정보격차를 해소하고 정보독점으로 인한 폐해를 예방 및 시정하기 위하여 노력하여야 한다.

☞ 기존 헌법상 언론·출판의 자유, 사생활의 자유 등에서 해석을 통해 보장되고 있는 권리들을 굳이 헌법에 명시하겠다고 한다. ④항의 규정은 정보독점으로 인한 폐해를 예방, 시정한다는 명목으로 정권이 언론 관련 시민단체들과 손잡고 소위 ‘거대언론’ ‘족벌언론’을 압박하는 근거 규정이 될 우려가 있다.

  제29조 ①모든 사람은 자유롭게 자신의 의사를 표현할 권리를 가지며, 이에 대한 허가나 검열은 금지된다. ②언론매체의 자유와 다원성, 다양성은 존중된다. ③언론·출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 배상 또는 정정 등을 청구할 수 있다.

  제30조 모든 국민은 집회와 결사의 자유를 가지며, 이에 대한 허가는 금지된다.
☞ ‘언론·출판의 자유’를 ‘표현의 자유’로 바꾸었다. ③항의 경우 당연한 것인데, 굳이 헌법에 규정해야 하는지 의문이다.

  제31조 모든 국민은 직업의 자유를 가진다.
☞ ‘직업 선택의 자유’로 되어 있던 것을 그 안에는 ‘직업 활동(수행)의 자유’도 포함된다는 이유에서 ‘직업의 자유’로 바꾸었다.

  제33조 ①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ②모든 국민은 질병·장애·노령·실업·사망·출산 등으로 발생하는 사회적 위험으로부터 적절한 생활을 유지할 수 있도록 소득보장과 사회서비스를 포함한 사회보장을 받을 권리가 있다. ③모든 국민은 적절한 보건의료서비스를 보장받을 권리가 있으며, 국가는 국민의 건강 증진을 위하여 노력하여야 한다. ④모든 국민은 쾌적한 주거생활을 할 권리를 가진다. ⑤모든 사람은 문화생활을 누릴 권리를 가진다.

☞ 현행 헌법상 제34조 ②항 “국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”는 규정을 ‘권리’로 승격시켜 여러 항목을 신설했다. ‘인간다운 생활을 할 권리’ 속에 포함되는 것을 중언부언했다.

제34조 ①모든 사람은 평생에 걸쳐 학습하고, 능력과 적성에 따라 균등하게 교육받을 권리를 가진다. ④국가는 교육과정의 질 제고 및 형평성 보장을 위하여 노력하고, 평생교육, 직업교육, 민주시민교육, 사회교육을 진흥하여야 한다.

☞ 자문위원회는 “우리나라에서 일어나는 교육격차의 원인과 배경이 균등한 공교육이 아니라 불평등한 사교육, 부모의 사회경제적 지위, 그리고 지역교육격차에 있다”면서 “교육의 출발선과 중간 과정, 도착점 전반에서 교육격차를 줄이려는 국가의 의무를 강조할 필요가 있다”고 밝히고 있다. 이는 획일적인 고교 평준화 정책을 고수하고, 자립형 사립고나 특수목적중·고등학교, 국제중·고등학교 등 수월성(秀越性) 교육을 봉쇄하고, 사교육을 금지하는 조치의 헌법적 근거로 이용될 가능성이 높다.

‘민주시민교육 진흥’은 그동안 좌파 교육감들이 시행해 온 이른바 ‘민주시민교육’의 내용으로 미루어볼 때 좌파적 가치관을 주입하는 교육으로 이어질 가능성이 높다.

▲‘일할 권리’의 주체가 ‘사람’이 되면 외국인 노동자들도 이에 근거해 일할 권리를 주장할 수도 있다.

제35조 ①모든 사람은 일할 권리를 가진다. ②국가는 고용의 증진에 노력하고, 고용안정을 위한 정책을 시행해야 한다. 노동자를 고용할 때는 정당한 이유가 없는 한 기간의 정함이 없이 직접 고용하여야 한다. ③국가는 적정임금의 보장에 노력하며, 법률이 정하는 바에 따라 최저임금제를 시행한다. 동일한 가치의 노동에 대하여는 동일한 임금이 지급되어야 한다. ④노동조건은 노동자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 공동으로 결정하되, 그 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다. ⑤노동자는 정당한 이유 없는 해고로부터 보호받을 권리를 가진다. ⑦국가는 모든 사람이 일과 생활을 균형 있게 영위할 수 있도록 정책을 실시하여야 한다.

☞ ①항에서 ‘근로의 권리(일할 권리)’의 주체가 ‘국민’에서 ‘모든 사람’으로 변경됐다. 외국인 노동자들도 제한 없이 ‘일할 권리’를 요구할 수 있게 된 것이다. 외국인 노동자들에 의한 일자리 침식, 이로 인한 사회갈등이 우려된다.

②항과 ⑤항은 ‘비정규직 노동’을 금지하고 해고를 제한하는 것으로 고용의 유연성을 침해하고, 기업의 경쟁력을 약화시킬 우려가 있다.

  제36조 ①노동자는 자주적으로 단결할 자유를 가진다. ②노동자는 단체교섭권 및 단체협약 체결권과 대표를 통하여 사업운영에 참여할 권리를 가진다. ③노동자는 경제적·직업적 이익에 관한 주장을 관철하기 위하여 파업, 기타 단체행동을 할 권리를 가진다. 현역 군인과 경찰공무원의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

☞ ‘근로자’라는 표현을 ‘제헌헌법 당시의 이데올로기적·체제대립적 상황에 기인한 용어’라는 이유로 ‘노동자’로 바꾸었다.

②항은 노동자의 경영참가권을 보장하자는 것이다. 자문위원회는 ‘노동자가 자신의 처지를 결정하는 데 참가한다는 산업민주주의 원리를 실질화’하자는 것이라고 밝히고 있다. 노동자의 권리를 과도하게 보호하는 한편, 노동자의 무책임한 경영간여를 제도화할 우려가 있다. 노동 3권에 대한 대등 개념으로 ‘경영권’을 신설하자는 의견이 있었으나, “재산권과 직업의 자유 등에서 도출되는 권능에 불과하다” “경영권을 명시할 경우 노동 3권을 사실상 무력화하려는 시도가 끊임없이 발생할 것이며 사회통합이 아니라 분열을 심화시킬 우려가 있다”는 이유로 거부한 것과는 대조적이다.

③항은 ‘현역 군인과 경찰공무원’ 이외의 공무원 및 교원들에게는 일반노동자들과 마찬가지로 단체행동권을 인정하겠다는 것이다. ‘국민 전체의 봉사자’이자 철밥통을 보장받는 공무원과 교원들이 단체행동권까지 인정받는 것이 타당할까?

  제37조 ①모든 사람은 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 권리를 가진다. ②모든 생명체는 법률이 정하는 바에 따라 국가의 보호를 받는다. ③국가는 기후변화에 대처하고, 에너지의 생산과 소비의 정의를 위해 노력하여야 한다. ④국가는 지구생태계와 미래세대에 대한 책임을 지고, 환경을 지속가능하게 보전하여야 한다.

☞ ②항은 동물보호의무 등으로 이어질 수 있다. ‘동물의 이익(동물보호의무)의 보장’을 헌법에 추가해야 한다는 주장도 있었다. 이런 것까지 헌법에 규정해야 하나? ‘육식은 위헌’이라고 위헌소송 내는 사람도 나올지 모르겠다. ‘에너지의 생산과 소비의 정의’라는 개념은 개념이 모호하고 사회적 합의가 없는 것인데, 헌법에 넣자고 한다.

  제41조 ①모든 국민은 국민발안, 국민투표의 권리를 가진다. ②모든 국민은 일정 수 이상의 서명으로 선출직 공무원의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다.

☞ “대의제 민주주의를 보완하고 한계를 극복하기 위해 국민주권 실현 방안으로 직접민주제를 확대 도입”하자는 것이다. 하지만 국민발안, 국민투표, 국민소환 등 직접민주제가 도입되면 대중동원력을 가진 시민단체들이 선동언론과 손잡고 대중을 선동해서 포퓰리즘 입법을 하거나 공직자를 끌어내리는 등 대의민주주의를 형해화(形骸化)할 우려가 있다. ‘촛불혁명의 상시화(常時化)’를 초래할 가능성이 높다.

  제45조 ③특정 집단의 전부 또는 일부를 말살할 목적으로 범한 집단살해, 공권력에 의한 반인륜적 범죄에 대해서는 공소시효를 배제한다.

☞ 국제인권법의 발전에 따라 여러 나라에서 시행하고 있는 제도이기는 하나, 헌법에 명시하는 것이 적절한지는 의문이다. 제주 4·3사건, 6·25, 광주사태 당시의 ‘민간인 학살’을 이유로 끊임없는 과거사 뒤지기의 빌미로 이용될 가능성이 있다.

  제46조 ②수사와 재판은 불구속을 원칙으로 하며, 수사와 재판에 관한 부당한 지시나 간섭 등은 금지된다.

☞ 불구속 수사의 원칙을 천명한 규정을 새로 두었다.

  제46조 ③군인 또는 군무원이 아닌 국민은 군사법원의 재판을 받지 아니한다.

☞ 제3공화국 헌법 이래 “군인 또는 군무원이 아닌 국민은 대한민국의 영역 안에서는 중대한 군사상기밀·초병·초소·유독음식물공급·포로·군용물에 관한 죄중 법률이 정한 경우와 비상계엄이 선포된 경우를 제외하고는 군사법원의 재판을 받지 아니한다”(현행 헌법 제27조 ②항)고 규정해 왔는데, 이를 폐지한 것이다. 자문위원회는 “군인도 시민의 연장이고 군도 법치주의의 예외가 될 수 없다”면서 이를 평시군사법원을 폐지하고, 전시(戰時)에는 부대별로 가장 근거리에 있는 일반법원에서 파견된 법관으로 군사법원을 구성하자는 것이라고 설명하고 있다.

과거 군사재판이 정치적으로 악용되어 왔던 데 대한 반성이라고 하나, 민주화로 그런 가능성은 오래전에 사라졌다. 오히려 군의 특수성을 무시함으로써 군의 통수체계와 전력을 약화시킬 우려가 있다.

  제48조 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률로 정하는 바에 따라 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다. 이 경우 공무원 자신의 책임은 면제되지 아니한다.

☞ 이 규정과 함께 있던 제29조 ②항 “군인·군무원·경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투·훈련 등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상 외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다”는 규정은 삭제되었다. 이 규정은 원래 군인 등에 대한 국가배상으로 인한 재정적 부담을 막기 위해 국가배상법 제2조 단서조항으로 있다가 1971년 대법원에 의해 위헌결정을 받았던 것이다. 이후 유신헌법 때부터 헌법에 삽입됐다. 군인 등 위험한 직무에 종사하는 공무원들이 정당한 배상을 받을 수 있게 된다는 장점이 있으나, 그로 인한 재정부담 문제는 숙제로 남을 것이다.

  제50조 ①국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다. ②모든 자유와 권리는 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률과 적법한 절차에 따라 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. ③참정권과 재산권은 소급입법에 의하여 부당하게 제한되지 아니한다.

☞ ②항에서 자유와 권리의 제한 사유 중의 하나였던 ‘국가안전보장’이 삭제됐다. 자문위원회는 “분단 사실이 ‘분단의 헌법체제’로 변질됨으로써 국가안전보장이 추상적 목적으로 과대평가되고 있다”면서 “‘국가안전보장’은 ‘질서유지’에 포함되는 것으로 해석되고 있고, 개인에 국가를 우선시한다는 사고의 확산과 남용 가능성에 대한 우려가 있으므로 삭제한다”고 밝혔다. 국가안보 경시, 안보불감증을 조장할 우려가 있다.

▲일부 시민단체 등을 중심으로 논의되어 온 양심적 병역거부권도 헌법에 들어갈 전망이다.

  제52조 ③누구든지 양심에 반하여 집총병역을 강제받지 아니하고, 법률이 정하는 바에 의하여 대체복무를 할 수 있다.

☞ 헌법재판소는 판례를 통해 양심적 병역거부권을 부정해 왔으며, 대다수 국민도 양심적 병역거부제의 도입에 대해 부정적 반응을 보여왔다. 안보상황과 국민의식의 변화에 따라 헌법재판소의 판결이 변화하거나 입법을 통해 해결할 수 있는 문제인데, 국민적 합의 없이 헌법에 삽입하는 것은 무리이다.

  제◦◦◦장 국가인권위원회

  제◦◦◦조 ①인권의 보호와 향상을 위한 업무를 수행하기 위하여 국가인권위원회를 둔다. ②국가인권위원회는 그 직무를 독립하여 수행하며 정치적 중립성은 보장된다.

  제◦◦◦조 ①국가인권위원회는 위원장을 포함하여 9명의 위원으로 구성한다. ②국가인권위원장 및 위원은 법률이 정하는 독립적인 추천위원회의 추천을 거쳐 대통령이 국회의 동의를 받아 임명한다. ③국가인권위원회의 위원장 및 위원의 임기는 3년으로 하며, 한 번만 연임할 수 있다. ④국가인권위원회 위원장 및 위원은 탄핵되거나 징역 이상의 형을 선고받지 아니하고는 파면되지 아니한다.

  제◦◦◦조 국가인권위원회의 조직·직무범위, 위원장 및 위원의 자격, 그 밖에 필요한 사항은 법률로 정한다.

☞ 자문위원회는 국가인권위원회의 헌법기관화를 제안하고 있다. “헌법은 물론 국제적 인권 기준에 비추어 인권에 영향을 미치는 정책에 대한 권고, 인권교육을 하는 등 인권선진화에 중요한 기관이므로 헌법기관으로 규정하는 것이 필요”하다는 것이다. 현실을 무시하고 좌파적 이상에 근거한 편향적 결정으로 물의를 빚곤 했던 인권위원회를 헌법기관화하겠다는 것은 무리이다.
(계속)

□ 정부 구조

☞ 역대 헌법에서 개헌의 중심은 권력구조, 특히 대통령의 선출방식과 임기 문제였다. 관련 조문이 방대하여 역대 정부 구조의 변화에 대한 표로 대신한다.

국회 개헌특위 자문위원회는 권력구조와 관련해 단일한 시안을 제시하지 않고, 분권형 정부제(이원정부제), 대통령 4년 중임제를 예시적으로 제시했다. 그 경우 대통령의 권한, 의회, 감사원, 국무총리 및 국무위원의 지위 등은 다음과 같다.

자문위원회는 분권형 정부제와 대통령 4년 중임제의 장단점도 제시했다.

권력구조 관련 주요 내용

▲국회의 예산심의 모습. 개헌이 되면 예산안은 법률안의 형태로 다뤄지게 될 전망이다.

Ⅰ. 국회

1. 양원제 도입

- 의회 내부의 기능적 분권을 위해 하원(민의원)과 상원(참의원)으로 구성되는 양원제를 도입하되 상원은 지방분권 차원에서 지역을 대표하도록 했다.

2. 면책특권, 불체포특권의 유지

3. 예산법률주의 도입

- 현재 정부가 예산안을 내는 방식을 미국처럼 예산이 국회가 제정하는 법률의 형식을 갖도록 함으로써 예산에 대한 국회 통제를 강화했다.

4. 국정감사제도는 폐지하는 대신 국정조사권을 활성화했다.

Ⅱ. 대통령

1. 대통령을 국가원수(元首) 겸 행정부 수반에서 행정부 수반으로 격하했다.

- 대통령 중임제를 채택할 경우 ‘제왕적 대통령제’의 근거인 국가원수 조항 삭제
- 이원정부제 채택 시에는 국가원수 조항 유지

2. 대통령 결선 투표제 도입

3. 임기

- 이원정부제(6년 단임)
- 대통령 4년 중임제

4. 대통령 사면권 제한

- 일정한 종류의 특별사면의 경우 사면위원회의 동의를 받도록 함.

Ⅲ. 사법부

▲개헌특위 자문위원회의 시안에 의하면 대법원장은 사법행정권을 사법평의회에 내주게 된다.

1. 배심·참심제도의 도입

제101조 ①사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다. 다만, 국민은 법률이 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 재판에 참여할 수 있다.

☞ ‘사법민주화’를 위해 재판 과정에 국민의 참여를 보장한다는 취지이다. 비전문가인 국민이 재판에 참여함으로써 선입견이나 선동적·감성적 변론 등에 의해 판결이 왜곡될 우려가 있다.

2. 사법평의회 신설(사법행정권의 분리)

제110조의 2 ①법관의 임용, 전보 내지 징계, 법원의 예산 및 사법정책 수립 기타 법률이 정하는 사법행정 사무를 처리하기 위하여 사법평의회를 둔다. ②사법평의회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다. ③사법평의회는 국회에서 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 선출하는 8인, 대통령이 지명하는 2인, 법률이 정하는 법관회의에서 선출하는 6인의 위원으로 구성한다. 위원장은 위원 중에서 호선한다. ④위원의 임기는 6년으로 하며, 연임할 수 없다. ⑤위원은 법관을 겸직할 수 없고, 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다. 위원은 퇴임 후 대법관이 될 수 없다. ⑥위원은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다. ⑦사법평의회의 조직과 운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

  제104조의 2 ①대법관은 사법평의회가 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 선출하여 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

☞ 자문위원회는 현재의 ‘제왕적 대법원장’이 최고 사법권의 수장이자 사법행정권의 수장이라는 이중적 지위를 향유하면서 권력을 독점하고 있어 법관관료화 현상이 발생하고 있으며, 법관들은 대법원장의 인사권 눈치를 보면서 사법권 행사에 실질적 위협을 받고 있다고 주장한다. 따라서 법관인사권 등 사법행정권을 분리, 독립하여 중립적인 헌법기관으로서의 사법평의회로 하여금 이를 행사하도록 함으로써, 사법권력 독점, 법관관료화 현상을 해소하자는 것이다.

이에 대해서는 자문위원회 내부에서도 ▲사법평의회 위원을 국회가 선출하거나 대통령이 지명하도록 함으로써 법원이 정치적 영향을 받을 가능성이 높다 ▲사법평의회를 구성해서 거기에 인사권을 포함한 사법행정권 전반을 맡긴다는 것은 법관과 재판의 독립성을 현저하게 해칠 우려가 있다 ▲일부 법관들은 사법평의회를 구성하는 특정 정치세력의 이념에 부합하는 자신의 정치적 이미지 과시를 위해 이른바 ‘튀는 판결’을 하거나 그와 같은 오해를 받을 우려가 있다 ▲현재도 3권 중 사법부의 위상이 가장 낮고, 대법원과 헌법재판소로 나뉘어 입법부나 집행부를 견제하는 데 어려움이 있는데, 사법평의회를 만들어 대법원의 권한을 다시 나눈다면, 3권분립의 형해화를 가져올 수 있다는 등의 이유로 반대 목소리가 있었다.

그 밖에 법조계의 이념집단이 사법평의회의 다수를 차지해 법원을 ‘인민위원회’식으로 통제할 것이라는 우려도 있다.

3. 각급 법원장의 선거제

제104조 ④각급 법원의 장은 법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 선출한다.

☞ 자문위원회 지방분권분과의 제안이다. 이 경우 법원도 정치 물결에 휘말리게 될 것이다. 지금도 지방에서 내내 근무하는 판사인 ‘향판(鄕判)’들이 지방토호세력과 결탁해 불공정한 재판을 한다는 의혹이 있는데 법원장을 선출직으로 할 경우 법원의 독립성, 재판의 공정성에 대한 의구심이 늘어날 것이다.

Ⅳ. 지방분권

이번 개헌안의 특징 가운데 하나는 지방분권을 강조하고 있는 것이다. 그 내용은 다음과 같다.

1. 지방분권국가 선언

제1조 ③대한민국은 지방분권 국가이다.

제117조 ①주민은 그 지방 사무에 대해 자치권을 가진다. 주민은 자치권을 직접 또는 지방정부의 기관을 통하여 행사한다. ②지방정부의 종류는 종전에 의하되, 이를 변경하고자 하는 경우에는 주민투표를 거쳐 법률로 정한다. ③정부 간 사무배분과 수행은 보충성의 원칙에 따른다.

☞ 대한민국을 지방분권국가라고 선언하고, 지방자치단체를 ‘지방정부’로 개칭했다. ‘지방정부’라는 이름이 국가 해체의 원심력(遠心力)으로 작용할 우려가 있다.

김형오 공동자문위원장은 ▲지방분권국가라는 용어를 쓸 경우 국민통합보다는 지역감정을 조장하고 지역분열에 의존하는 후진적 정치 행태를 제어할 제도적 방안은 무엇인지도 함께 고민할 필요가 있다 ▲소(小)지역주의가 심화되고 고착될 우려가 있으므로 행정구역을 개선·개편이 용이하게 될 수 있도록 규정할 필요가 있다고 지적했다.

2. 지방정부와 입법권

제40조 입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다.

  제118조 ①외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성을 요하거나 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법권을 가진다. ②제1항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖는다. ③지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다. ④중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다. ⑤지방검찰청장과 지방경찰청장은 법률이 정하는 바에 따라 관할구역의 주민이 직접 선출한다.

☞ 지방의회에 지방사무에 관한 ‘입법권’을 부여했다. 분권국가의 전통이 없는 상황에서 무리하게 지방분권을 추진할 경우 국가적 통일성이 해체되고, 지방정부가 지역정치세력의 볼모가 될 우려가 있다.

특히 지방검찰청장과 지방경찰청장을 선출직으로 할 경우, 지역의 검찰·경찰 행정이 정치화될 우려가 크다.

3. 지방재정

제119조 ①지방정부는 자기책임하에 자치사무를 수행하고, 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. ②위임사무를 처리하는 데 소요되는 비용은 위임하는 정부에서 부담한다. ③지방정부에게는 그 사무수행에 필요한 재원이 제1항의 취지에 부합하도록 보장되어야 한다. ④지방정부는 지방세의 종류와 세율 및 징수방법을 법률로 정할 수 있다. ⑤중앙정부와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 연대의 원칙에 따라 적정한 재정조정이 이루어지도록 지방정부 의견을 청취한 후 법률로 정한다.

☞ 지방정부에 막강한 입법권, 행정권과 함께 재정권까지 부여하고 있음에도, 지방정부의 방만한 재정운용 등에 대한 책임을 물을 수 있는 방법은 규정되어 있지 않다. 지방자치단체(지방정부)의 파산 제도, 파산한 지방자치단체의 자치권 회수 등의 규정도 필요하다.

Ⅴ. 직접민주주의 강화

  1. 주요 정책에 대한 국민투표제

- 대통령이 국민투표에 부의하지 않는 경우에도 일정 요건을 갖추어서 국민이 대통령에게 국민투표 부의를 요구할 수 있도록 함.

  2. 법률안과 헌법개정안에 대한 국민발안제 및 국민투표제 도입

3. 대통령·국회의원에 대한 국민소환제 도입 ①국회의원 선거권자 100분의 2 이상은 대통령의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 대통령의 소환은 국회의원 선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 소환이 결정되면 대통령은 파면된다. 대통령의 국민소환 절차는 법률로 정한다. ②국회의원 선거권자 100분의 1 이상은 국회의원의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다. 국회의원의 소환은 국회의원 선거권자 4분의 1 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성 및 법률이 정하는 일정 비율 이상의 지역에서 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 소환이 결정되면 해당 국회의원은 파면된다. 국회의원의 국민소환 절차는 법률로 정한다.

☞ 국민소환제에 대해서는 ▲안정된 임기를 보장하고 자유위임의 원칙에 따라 국민 전체를 위하여 국정을 수행하는 대의제 원리에 맞지 않는다 ▲대통령과 국회의원의 경우 외국 사례도 많지 않으며, 낙선 후보의 선동 등으로 남용 우려가 크다 ▲정치적 기득권이 강한 다수파가 정치적 소수파를 억압하는 수단으로 악용될 위험성이 크다는 등의 반대의견이 있다.

□ 경제

1948년 제헌헌법

제6장 경제

  제84조 대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계 내에서 보장된다.

  제85조 광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 국유로 한다. 공공필요에 의하여 일정한 기간 그 개발 또는 이용을 특허하거나 또는 특허를 취소함은 법률이 정하는 바에 의하여 행한다.

  제86조 농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다.

  제87조 중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다. 공공필요에 의하여 사영을 특허하거나 또는 그 특허를 취소함은 법률의 정하는 바에 의하여 행한다. 대외무역은 국가의 통제하에 둔다.

  제88조 국방상 또는 국민생활상 긴절한 필요에 의하여 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 또는 그 경영을 통제, 관리함은 법률이 정하는 바에 의하여 행한다.

  제89조 85조 내지 제88조에 의하여 특허를 취소하거나 권리를 수용 사용 또는 제한하는 때에는 제15조 제3항의 규정을 준용한다.


  1954년 사사오입 개헌

  제85조 광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취, 개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

  제87조 대외무역은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 통제하에 둔다.

  제88조 국방상 또는 국민생활상 긴절한 필요로 인하여 법률로써 특히 규정한 경우를 제외하고는 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.

  제89조 제86조의 규정에 의하여 농지를 수용하거나 전조의 규정에 의하여 사영기업을 국유 또는 공유로 이전할 때에는 제15조 제3항의 규정을 준용한다.


  1963년 3공 헌법

제4장 경제

제111조 ①대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다.

  제112조 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

  제113조 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다.

  제114조 국가는 농지와 산지의 효율적 이용을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

  제115조 국가는 농민·어민과 중소기업자의 자조를 기반으로 하는 협동조합을 육성하고 그 정치적 중립성을 보장한다.

  제116조 국가는 대외무역을 육성하며 이를 규제·조정할 수 있다.

  제117조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률에 정한 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.

  제118조 ①국민경제의 발전과 이를 위한 과학진흥에 관련되는 중요한 정책수립에 관하여 국무회의의 심의에 앞서 대통령의 자문에 응하기 위하여 경제·과학심의회의를 둔다. ②경제·과학심의회의는 대통령이 주재한다. ③경제·과학심의회의의 조직·직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.


  1972년 유신헌법

제11장 경제

제116조 ①대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다.

  제117조 ①광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위한 계획을 수립한다.

  제118조 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다.

  제119조 국가는 농지와 산지 기타 국토의 효율적인 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

  제120조 ①국가는 농민·어민의 자조를 기반으로 하는 농어촌 개발을 위하여 계획을 수립하며, 지역사회의 균형 있는 발전을 기한다. ②농민·어민과 중소기업자의 자조조직은 육성된다.

  제121조 국가는 대외무역을 육성하며 이를 규제·조정할 수 있다.

  제122조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률에 정한 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.

  제123조 ①국민경제의 발전과 이를 위한 과학기술은 창달·진흥되어야 한다. ②대통령은 경제 과학기술의 창달·진흥을 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.


  1980년 5공 헌법 경제

제9장 경제

제120조 ①대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 규제와 조정을 한다. ③독과점의 폐단은 적절히 규제·조정한다.

  제121조 ①광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.

  제122조 농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다. 다만, 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

  제123조 국가는 농지와 산지 기타 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

  제124조 ①국가는 농민·어민의 자조를 기반으로 하는 농어촌 개발을 위하여 필요한 계획을 수립하며, 지역사회의 균형 있는 발전을 기한다. ②국가는 중소기업의 사업활동을 보호·육성하여야 한다. ③국가는 농민·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 정치적 중립성을 보장한다.

  제125조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.

  제126조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.

  제127조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률에 정한 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.

  제128조 ①국가는 국민경제의 발전에 노력하고 과학기술을 창달·진흥하여야 한다. ②국가는 국가표준제도를 확립한다.


  1987년 6공 헌법 경제

제9장 경제

제119조 ①대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

  제120조 ①광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. ②국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.

  제121조 ①국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. ②농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

  제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

  제123조 ①국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다. ②국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다. ③국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다. ④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다. ⑤국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.

  제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.

  제125조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.

  제126조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.

  제127조 ①국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한다. ②국가는 국가표준제도를 확립한다. ③대통령은 제1항의 목적을 달성하기 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.

☞ 이번 국회 개헌특위 자문위원회가 만든 개헌 시안의 특징 가운데 하나는 경제 관련 규정을 대폭 손보았다는 데 있다. 한마디로 시장에 대한 국가의 개입을 크게 확대한 것이 특징이다. 노동권 등 사회권적 기본권의 강화와 함께 이런 요소들 때문에 개헌 시안이 사회주의를 지향하고 있는 것 아니냐는 비판이 나오고 있다. 김형오 자문위원회 공동위원장(전 국회의장)은 “경제분과 안(案)의 여러 내용은 파격적이고 국가 주도 내지 국가 개입 경제를 지향하고 친(親)사회주의적이어서 시대에 맞지 않고 국가의 미래 성장 동력과 국민의 창의력·창조성보다는 규제와 통제 중심”이라면서 “자칫 개인과 기업이 의욕을 잃고 나태와 안일 국가의존적 풍토가 조성될 우려가 있다”고 지적했다.

원래 제헌헌법은 바이마르헌법을 비롯해 당시의 ‘진보적’ 사조의 영향을 받아 통제경제적 성격이 강했었다. “중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다(제87조)”가 대표적이다. 제18조에서는 “영리를 목적으로 하는 사기업에 있어서는 근로자는 법률이 정하는 바에 의하여 이익의 분배에 균점할 권리가 있다”고 하여 이익분배균점권(均霑權)까지 보장했었다. 당시 한국에 막대한 재정・경제원조를 하고 있던 미국은 이런 사회주의적 특성에 대해 불만을 표시했다. 1954년 사사오입 개헌 때에는 무역, 사영기업의 국·공유화 등에 대해서는 국가의 통제를 완화하는 쪽으로 약간 개정했다.

제3공화국 헌법에서는 헌법상 경제조항을 자유시장경제적 요소를 강화하는 방향으로 크게 개정했다. 이때 비로소 “대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”는 규정이 헌법에 들어갔다. 이는 외자(外資)유치와 수출 확대 등을 통해 경제개발을 추진하던 당시의 시대분위기를 반영한 것이었다.

이후 헌법상 경제조항은 큰 변화는 없었다. 1980년 제5공화국 헌법에서는 독과점 규제, 소비자운동 보호, 중소기업 보호 등에 관한 규정이 들어갔다. 1987년 현행 헌법에서는 경제민주화(제119조 ②항), 지역 간 균형발전(제123조 ②항), 중소기업의 보호・육성(제123조 ③항) 등을 새로 규정했다.

▲1998년 3월 삼성전자 주총에서 삼성자동차에 대한 위장출자 의혹을 제기하고 있는 참여연대 장하성 교수(현 청와대정책실장). 개헌안 시안은 ‘징벌적 사법적 구제수단 보장’을 명시했다.

  제119조 ②국가는 경제의 민주화를 위하여 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용을 방지하며, 여러 경제주체의 참여, 상생 및 협력이 이루어지도록 경제에 관한 규제와 조정을 하여야 한다. (다수의견) ③국가는 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들에게 징벌적·집단적 사법구제 수단을 보장한다.

☞ ②항에서 ‘해석상 혼란을 피한다’는 명분으로 ‘경제민주화를 위하여~’라는 표현을 앞세움으로써 이른바 경제민주화에 대한 의지를 강하게 피력했고, 현행 헌법에서 “~경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 되어 있는 것을 “~경제에 관한 규제와 조정을 하여야 한다”로 바꾸었다. 이는 경제민주화를 내세운 시장에 대한 국가의 통제가 더욱 강화될 것임을 보여주는 것이다.

이에 대해서는 자문위원들 내에서도 “경제에 관한 규제와 조정은 여러 의견을 고려하여 선택적으로 할 수 있어야 하지, 이를 의무로 규정할 경우 시장경제의 근간을 해치고 계획경제라는 의혹을 야기하여 불필요한 갈등을 심화할 수 있다”는 지적이 나왔다.

김형오 자문위 공동위원장은 “‘규제와 조정’ 표현을 그대로 두면 현재 국가경쟁력을 좀먹고 있는 ‘규제천국’의 틀에서 벗어날 수 없게 되며 나아가 경제사회주의 또는 사회주의 경제적 요소가 다분하므로 민주헌법에서는 옳지 않다”고 지적했다.

③항 징벌적・집단적 사법구제 수단의 도입에 대해 자문위원회 다수는 “경제민주화의 보다 적극적인 실현에 대한 사회적인 요구 등을 경제적 약자에게 클래스 액션(class action)・징벌적 손해배상을 통해 스스로 보호할 수 있는 힘을 부여하는 규정”이라고 설명했다. 하지만 자문위원회 내에서도 ▲‘시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들’의 범위가 명확하지 않고 ▲위 규정에 의해 특별한 사법적 보호의 대상이 되는 사람들과 그렇지 않은 사람들 간에 형평성 문제가 심각하게 제기되어 평등권을 침해할 수 있으며 ▲징벌적・집단적 사법구제 수단의 도입 여부 및 방식과 적용범위의 문제는 헌법사항이 아니라 헌법 제27조 1항의 재판청구권을 구체화하는 법률사항이라는 지적이 있었다.

  제120조 ①국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발·보전을 도모하고, 토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과한다.

☞ 토지의 유한성, 생산수단・생활기반으로서 토지가 갖는 중요성, 토지 공급과 수요의 불균형 및 이로 인한 사회적 불평등 심화의 문제 등을 해소하기 위해서 이른바 ‘토지공개념’ 제도를 헌법에 명시하자는 것이다. 이는 19세기 말 미국의 경제학자 헨리 조지의 주장에 영향을 받은 것이다. 이에 대해서는 토지 이외의 다른 요소들이 생산수단・생활기반으로 더 큰 역할을 하고 있는 21세기에 걸맞지 않은 시대착오적 주장이라는 비판이 있다. 이 규정이 들어갈 경우 종합토지세 등을 비롯해 부동산 관련 중과세가 헌법적 근거를 얻게 되고, 사유재산권에 대한 침해가 심화될 것이라는 비판이 있다.

  제35조 ②국가는 공공주택 공급 등 주택개발정책을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다. ③국가는 주거 및 영업활동의 안정을 도모하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 공정한 임대차가 이루어지도록 노력하여야 한다.

☞ 현행 헌법 제35조 ③에서 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다”고 한 것을 더욱 강화하고, 임대차 관련 규정을 신설했다. 주택임대차보호법 등 입법으로 규정할 사항을 헌법에 규정하는 것이 타당한 일인지 의문이다.

  제123조 ①국가와 지방자치단체는 농·어업과 농·어촌의 공익적 기능을 제고함으로써 농·어업과 농·어촌의 지속가능한 발전 및 농·어업인의 권익 신장을 보장한다.

☞ 자문위원회 다수 의견은 “식량안보, 환경·생태적 가치(대기정화 및 토양유실 방지 등), 수자원, 전통문화 유지 등 농업과 농촌의 공익적 기능 제고”에 관하여 규정할 필요가 있다는 것이다. 그러나 이에 대해서는 “오늘날 4차 산업혁명 시대에 다양한 직업 분야들이 새롭게 생성되고 또 도태되는 과정 속에서 어느 분야에 대해 어느 정도의 법적 지원을 할 것인지는 변화의 추이에 따라 탄력적으로 결정할 수밖에 없으며, 이를 헌법에 못 박아 두는 것은 오히려 탄력적인 대응을 어렵게 만드는 부정적인 요인이 될 우려가 있다”는 지적이 자문위원회 내에서도 나왔다.

▲대형마트 영업규제를 주장하는 시위. 개헌시안에서는 ‘소상공인 보호, 육성’을 명시했다.

  제125조 국가는 중소기업과 소상공인을 보호·육성하고, 사회적 경제의 발전을 위하여 노력한다.

☞ 자문위원회 다수 의견은 “골목상권 보호와 재래시장 활성화 등이 주요 현안으로 등장한 상황에서 소상공인을 중소기업과 분리하여 보호·육성 대상으로 적시할 필요가 있다”고 주장했다. 이에 대해서는 자문위 내에서도 “현행법상 소상공인은 ‘소기업 중 일정한 요건을 갖춘 자’이므로 중소기업에 포함되므로 중소기업과 소상공인을 병렬적으로 규정하는 것은 적절하지 않다”는 지적이 나왔다.

‘사회적 경제’의 명시에 대해 다수 의견은 “2008년 글로벌금융위기 이후 유엔을 비롯하여 국제사회가 강조하고 있고 국내에서도 관심과 참여가 급증하고 있는 사회적 경제의 발전을 위한 국가의 노력 의무를 규정”하자는 것이었다.

그러나 “‘사회적 경제’의 개념 및 그 범위가 명확하지 않으며, 법률제정 차원에서도 논란이 많아서 입법화되지 못한 ‘사회적 경제’라는 용어를 헌법에 규정하려 할 경우, 이른바 보수와 진보 간 진영논리 내지 이념대립으로 인한 불필요한 갈등이 심화될 수 있다”는 비판이 자문위 내에서도 있었다.⊙

글 : 문갑식 월간조선 편집장

글 : 배진영 월간조선 기자

■ 2016.12.30 88둥이’ 憲裁 탄생에 숨은 이야기

▲ 30여년간 한국 민주주의 발전의 한 축이었던 헌법재판소가 12년 만에 다시 대통령의 운명을 결정한다. photo 이태경 조선일보 기자

지난 12월 20일 저녁 7시, 서울 종로구 북촌로의 저녁 풍경은 대체로 여느 때와 같았다. 백반집의 유리창 너머로 손님들의 모습이 어른댔고, 한복 차림으로 경복궁 관람을 끝낸 앳된 얼굴의 여성들이 어디론가 걸음을 재촉했다. 저편에는 현대그룹 계동사옥이 불을 밝히고 서 있다. 아귀찜, 해물탕 등을 파는 식당이 옹기종기 몰려 있는 골목에선 직장인들이 옷깃을 여미며 식당 문을 열어젖혔다.

약간의 예외라면 헌법재판소(이하 헌재) 주변을 지키는 경찰들이었다. 정문 앞엔 열 명의 경찰이 열을 맞춰 서 있었다. 거리의 평온한 분위기 때문인지 오가는 이들을 지켜보는 그들의 눈길은 그리 날카롭지 않았다. 교대 근무를 기다리는 의경 네댓 명이 헌재 옆 편의점에 몰려가 초콜릿과 삶은 달걀을 샀다. 정문 주위가 잠깐 붐비었다. 저녁 식사를 마친 헌법연구관 한 무리가 경찰들 옆을 지나 헌재 청사로 향했다. 청사 2층과 3층은 환하게 불을 밝히고 있다. 재판관과 연구관의 집무실이 자리한 층이다. 12년 만에 다시 한국 대통령의 운명이 갈라지는 곳이기도 하다.

박한철 헌법재판소장과 이정미·김이수·이진성·김창종·안창호·강일원·서기석·조용호 등 총 9명의 재판관과 74명의 헌법연구관들이 탄핵심판을 준비 중이다.

헌재는 1988년에 탄생했다. 1987년 이뤄진 9차 개헌의 결과물 중 하나였다. 당시 개헌 논의 과정을 보면 헌재가 상당히 우연한 계기로 탄생했다는 걸 알 수 있다. 개헌에 참여한 누구도 헌재가 한국 사회에서 이 정도로 중요한 기관이 될 줄은 예상하지 못했던 듯하다.

헌법재판소라는 명칭이 최초로 법률에 등장한 것은 1960년이다. 그해 4·19혁명이 일어났고, 제2공화국이 들어섰다. 헌정 사상 가장 짧은 기간(9개월) 존재했던 정권이다. 이 기간 만들어진 제2공화국 헌법은 헌재의 설치를 규정했지만 5·16군사정변으로 정권이 단명하며 설치조차 되지 못한 채 사문화됐다. 1962년 등장한 제3공화국 헌법은 헌법재판소 자체를 없앴다. 위헌법률심사와 위헌정당해산심판은 법원이 하게 하고, 탄핵심판권은 별도로 만든 탄핵심판위원회라는 조직에 맡겼다. 탄핵심판위원회는 대법원장이 위원장 자리에 앉고 대법원 판사 3인과 국회의원 5인이 참여하는 조직이었다.

1972년 7차 개헌이 단행됐다. 제4공화국 헌법, 소위 유신헌법 아래 헌법위원회가 탄생했다. 헌재의 원형이 바로 헌법위원회다. 구성 방식과 권한 등이 유사하다. 헌법위원회는 대통령이 임명하는 9인의 위원으로 구성되는데, 이 중 3인은 대법원장이 지명하고, 다른 3인은 국회가 선출하도록 했다. 나머지 3인은 대통령이 지명한다. 위헌법률심판, 탄핵심판, 정당해산심판을 담당했다. 이 시기는 헌법 재판의 암흑기였다. 16년간 단 한 건의 위헌법률 심판도 열리지 않았다.

▲ 1987년 8월 한 달간 진행된 민정당과 통일민주당의 8인 정치회담의 결과로 현재의 헌법이 탄생했다. photo 조선일보

한 달 만에 완성된 9차 개헌안

30년 가까이 한국 사회를 규정하는 최후의 울타리 역할을 해온 1987년 헌법이 어떻게 탄생했는지는 자세히 알려져 있지 않다. 참여했던 몇몇 인사들의 회고와 헌법학자들의 논문에 일부 소개돼 있을 뿐이다. 당시 헌법개정안기초소위원장과 민주정의당 헌법특위 간사를 맡았던 현경대 전 의원이 2008년 국회보에 실은 글에 비교적 상세히 그 과정이 나와 있다. 9차 개헌의 탄생 과정을 살펴보는 것이 중요한 이유는 당시의 입법 취지를 통해 2016년 현재 헌법의 역할과 한계를 알 수 있어서다.

현씨의 회고를 보면, 개헌안이 한 달 만에 완성됐다는 것을 알 수 있다. 1987년 7월 31일 민정당과 통일민주당의 8인 정치회담이 시작됐다. 민정당에서는 권익현·윤길중·최영철·이한동 의원이, 야당에서는 이중재·박용만·김동영·이용희 의원이 협상 대표로 나섰다. 한 달 후인 8월 31일, 부칙을 제외한 110여개의 쟁점에 합의가 이뤄졌다. 그나마 한 달의 논의기간 중 대부분의 시간이 대통령 임기를 결정하는 데 쓰였다. 헌재 설치 여부는 중요하게 여겨지지 않았다. 명목상으로만 존재했던 헌법위원회를 폐지하고 위헌법률심사권과 위헌정당해산심사권을 대법원으로 돌려주려 했으나 예상밖의 난관에 부딪혔다. 대법원의 저항이었다. 헌법사를 연구한 차진아 고려대 법학전문대학원 교수의 설명이다.

“1971년 국가배상법에 대한 위헌 판결이 내려졌습니다. 국가배상법에는 공무원이 순직할 경우 국가가 배상해야 하는데, 군인은 예외로 두고 있었어요. 이에 대해 대법원이 위헌이라 판결했는데 이는 이른바 ‘사법파동’으로 이어졌습니다. 판결에 참여한 대법원 판사 9명 전원이 재임용에서 탈락했지요. 9차 개헌 당시 대법원이 위헌법률심판권을 되돌려받는 걸 거부한 배경입니다.

타임머신을 타고 그때의 상황으로 돌아가 본다. 민정당은 헌재 설치를 당론으로 정했다. 야3당은 반대했다. 협상의 물꼬를 튼 건 이중재 통일민주당 의원이었다. 당시 8인회담의 통일민주당 대표였던 이 의원이 협상 중 휴식시간에 현 의원에게 다가왔다. 질문을 던졌다. “야당 정치인이 불법으로 남산에 연행됐을 때 구제받을 수 있는 방법이 있겠습니까?”

현경대 의원이 답했다. “국가권력이 국민의 기본권을 침해했는데 다른 구제수단이 없을 경우 이용되는 권리구제제도로 독일 헌법에 있는 헌법소원제도가 있습니다.” 현 의원은 서울대 법대와 검사 출신이다. 다음날 이 의원은 “헌법소원제도를 받아준다면 대법원장을 법관추천회의가 아닌 대통령이 지명할 수 있도록 하겠다”고 제안했다. 민정당은 제안을 수락했다. 대법원장 지명권과 헌법소원제도를 맞바꾼 셈이다. 자연스럽게 헌재 설치가 결정됐다.

헌재의 설치 여부도 단기간에 정해진 판에, 탄핵 규정이 상세하게 논의되긴 일단 물리적으로도 힘들었다. 개헌의 당사자들 자체도 ‘설마 탄핵이 실제로 일어날 수 있겠나’라고 생각했다고 한다. 임혁백 고려대 정치외교학과 교수의 설명이다.

“탄핵안이 국회에서 가결되려면 국회 재적의원 3분의 2가 찬성해야 합니다. 당시의 정치적 상상력으로는 여소야대 정국을 쉽게 상상할 수 있었겠습니까. 재적의원의 3분의 2는 개헌도 할 수 있는 숫자입니다. 당시 개헌안에 참여한 인사가 훗날 사석에서 ‘그런 일(탄핵안 통과)이 어떻게 가능하겠냐고 생각했다’고 말한 일도 있어요.”

▲ 2004년 5월 14일 노무현 대통령 탄핵 판결이 나오던 날 헌재 정문 앞 풍경. photo 최순호 조선일보 기자

대통령 탄핵은 사법적 결정인가

그러니 논란이 되는 규정들이 있다. 대표적인 것이 ‘권한중지’ 조항이다. 헌법 65조3항은 ‘탄핵심판이 있을 때까지 그 권한행사가 정지된다’고 정했다. 현 탄핵 조항의 원형이라 할 수 있는 탄핵재판소법(1950년 제정)에서는 그렇지 않았다. 탄핵소추의결이 있더라도 탄핵대상 공직자의 권한행사를 곧바로 정지하지 않고, 탄핵재판소가 필요하다고 판단할 때에 권한행사를 정지하도록 했다. 그러다가 1961년 개헌 때에 탄핵소추 의결이 있으면 자동으로 권한행사가 정지되도록 했다. 당시 왜 법을 바꿨는지는 법학자들 사이에도 알려져 있지 않다. 개헌 시점이 장기집권을 연장하려던 이승만 정권이 시위로 물러난 직후였다는 점을 고려하면, 대통령 직위에 제동장치를 두려던 시도가 아니었을까 추측할 수 있다. 권한의 자동정지는 전 세계를 살펴봐도 거의 한국에만 있는 규정이다. 핀란드 헌법에 비슷한 예가 있긴 하다. 우리와 유사한 탄핵심판제도를 갖춘 독일의 경우는, 필요한 경우 연방헌법재판소가 직무집행정지 가처분 결정을 내릴 수 있도록 했다. 국정의 혼란을 막기 위해서다. 미국의 경우는 하원이 대통령 탄핵안을 통과시켜도 상원의 결정 전까지 대통령 권한에 아무 변화가 없도록 했다.

비슷한 판례로 ‘이광재 강원도 지사 직무정지 사건’이 있다. 이씨는 2010년 지사 당선 직후 박연차 게이트 재판 1심에서 징역 6개월에 집행유예 1년을 선고받았다. 직무가 바로 정지되었는데, 이씨 측은 ‘형이 확정되기 전에 선고만 되더라도 직무를 정지하도록 한 지방자치법은 무죄추정원칙에 반하는 위헌’이라며 헌법소원을 냈다. 헌재는 해당 조항에 대해 헌법불합치 결정을 내렸고 이씨는 지사직에 복귀했다. 당시에도 법조계에는 대통령 탄핵과 비교해 형평성에 어긋나지 않는가 하는 논란이 있었다.

헌재가 실질적으로 탄핵의 최종 결정권자 역할을 하는 것이 옳은가에 대해서도 논란이 있다. 국민의 대표인 의회가 의결한 안을, 선출되지 않은 기관인 헌재가 심의하는 것이 옳지 않다는 주장이 있다. 박근혜 대통령 탄핵심판을 둘러싸고 ‘헌재는 탄핵의결서가 법적 요건을 갖췄는지만 살펴봐야 한다’고 주장하는 측의 핵심 논거다. 이에 대해선 정치학자와 법학자 사이에 의견이 갈린다. 임 교수의 말이다.

“탄핵이라는 것은 국회의 정치적 결정입니다. 사법적인 판단에 맡길 게 아니에요. 탄핵제도 자체는 미국 헌법에서 가져온 건데, 미국 헌법은 탄핵의 목적을 두고 대통령직을 견제하기 위해 국회에 준 권한이라고 규정했어요. 미국은 하원이 탄핵소추 역할을 하고 상원이 탄핵심판을 하지요. 이 정신에 맞춘다면 헌재는 좁은 범위에서만 기능해야 해요. 국회의 탄핵소추에 절차상 하자가 없는지 정도만 따져봐야 한다는 겁니다.”

법학자인 차 교수의 의견은 다르다.

“우리나라의 탄핵제도는 미국과 다릅니다. 미국의 대통령 탄핵 과정이 정치적 절차라면, 우리나라는 사법적 제도입니다. 소추기관과 판단기관을 분리해 놓았잖아요. 검사가 공소를 제기하면 법원이 판단을 합니다. 이때 법원은 형식적인 판단만 해야 하나요? 탄핵심판도 마찬가지입니다. 객관적 증거가 있는지, 탄핵대상자가 파면당할 정도로 중대한 위반을 했는지 헌재가 따져 봐야 합니다. 게다가 국회에서 탄핵되는 과정에서 소추대상자가 변론을 하지 못하잖아요. 헌재로 넘어가면 변론을 들어볼 수 있습니다. 공정한 재판이 되도록 하는 거예요.”

미국과 한국, 양국의 대통령 탄핵을 가까이에서 지켜본 김창준 전 미국 공화당 하원의원은 “어느 나라의 제도가 옳다고 일방적으로 판단할 순 없다”고 말했다.

“클린턴 전 대통령 탄핵 당시, 저도 찬성표를 던졌어요. 하원의원의 경우 절대적으로 지역구 여론에 따를 수밖에 없습니다. 제 지역구에서도 ‘클린턴을 자르라’고 난리였어요. 기명으로 투표를 하니 다른 결정은 생각도 못 했지요. 한국은 상원 대신 헌재가 결정하는 시스템이지요. 각자 다른 방법으로 민주정치를 발전시키는 것뿐입니다.”

헌재 결정을 지켜보는 건 국내만이 아니다. 국제 법조계, 특히 헌재가 있는 국가들이 이번 재판에 주목하고 있다. 국제 법조계에서 한국 헌재의 위상은 꽤 높다. 국제 헌법 포럼에 가면 한국 대표에게 의견을 구하는 경우가 많다고 한다. 한국은 전 세계 헌법재판소의 모임이라 할 수 있는 베니스위원회의 정회원국이다. 최근엔 서울에 아시아헌법재판소연합 상설사무국을 두기로 했다.

헌법 연구관 출신인 이명웅 변호사는 “헌재의 위상이 높은 건 헌법소원제도 때문”이라고 말했다. “국제회의에 나가면 우리나라 헌재만큼 할 말이 많은 나라도 없습니다. 권위적인 시대를 거치며 특히 인권 분야에서 위헌법률 판결이 많았잖아요. 한국 헌재의 역사가 곧 한국 민주주의 발전 과정을 반영한다고 보기도 합니다. 시카고대 법대의 톰 진스버그 교수는 ‘신생 민주주의에서의 헌법재판’이라는 책을 쓰면서 아예 한국에 와서 취재를 하고 갔어요. 책에도 가장 큰 비중으로 한국을 소개했고요.”

과거와 비교하면 헌재의 위상도 현저히 상승했다. 노무현 대통령 시절인 2006년, 청와대 신년인사회에 윤영철 당시 헌재소장이 불참한 적이 있다. 국무총리보다 의전 서열이 낮은 데에 대한 항의였다. 이후 헌재소장의 서열은 대통령(1위), 국회의장(2위), 대법원장(3위) 바로 아래인 4위로 굳어졌다. 헌재소장의 월급은 대법원장(1059만4700원)과 같다.

헌재의 위상이 올라가며 한때 대법원과 ‘대결 구도’를 형성하기도 했다. 2012년 ‘GS칼텍스 과세’ 논란이 그 예다. GS칼텍스가 예전 세법을 근거로 한 법원의 과세 결정에 불복해 헌재에 헌법소원을 냈고, 헌재는 이를 받아들였다. GS칼텍스는 이를 근거로 법원에 재심을 청구했고 다시 대법원은 GS칼텍스의 재심 청구를 기각했다. GS칼텍스는 다시 헌재에 헌법소원을 냈다. 일종의 핑퐁 재판이었다. 두 기관의 힘겨루기는 인사권을 두고 이어지고 있다. 현재 헌재 재판관 9인 중 3인을 대법원장이 지명한다. 한국처럼 헌재가 있는 독일의 경우엔 의회에 재판관 선출위원회를 별도로 설치해 3분의 2 이상 찬성을 얻어야 헌재 재판관이 될 수 있도록 정했다. 국회가 헌재 재판관 전원을 지명하는 셈이다.

서정건 경희대 정치외교학과 교수는 “지금까지 헌법이 한국 민주주의를 이끌었다면, 이제는 법이 현실을 채 못 따라가게 되었다”며 “무기명 투표 규정 등 탄핵 조항에 대한 논의가 필요한 시점”이라고 말했다. 내년이면 ‘87년 헌법’이 서른 살을 맞는다. 이상적인 정치제도가 없듯, 이상적인 법률도 있을 수 없다. 분명한 건 5년도 안 돼 개정되기 일쑤, 단명의 아이콘이었던 대한민국 헌법이 30년을 버티며 한국 민주주의의 한 축으로 기능해왔다는 점이다. 그 정신을 어떻게 이어가면 좋을지 헌재는 다시 한번 고민 중이다.

헌법소원 누가 내나

1명이 5년간 966건 헌법소원… 3명이 28% 차지

2011년부터 지난해까지 헌법재판소가 접수한 헌법소원심판은 총 8409건이다. 이 중 28%를 차지하는 2371건을 다수접수자 3인이 제기했다. ‘남소(濫訴)’다. 새누리당 송석준 의원(이천)실이 입수한 자료를 보면, 특히 서모씨의 활약이 눈부시다. 지난 5년간 966건의 헌법소원을 냈다. 올해 상반기에도 136건의 소원을 제기했다. 헌법재판소의 심판비용은 국가가 부담한다. 심지어 이들은 국선대리인도 신청한다. 받아들여지는 확률이 낮긴 하지만 사법 비용이 증가할 수밖에 없다.

   헌법소원 절차는 이렇다. 소원이 접수되면 3인의 지정재판부가 사전심사를 한다. 요건을 충족한다고 판단하면 전원재판부로 넘긴다. 이 과정에서 남소가 걸러진다.

   다수접수자 3인은 주로 어떤 문제를 제기하는 걸까. 헌재 측은 “다양한 주제에 대해 습관적으로 헌법소원을 제기한다”고 답했다. 대통령이 사면을 해도 위헌이라며 헌법소원을 내고, 방송에서 누가 한마디를 하면 또 헌법소원을 내는 식이다. 이들은 헌법소원 절차 및 청구서 작성에도 능숙하다. 이 사람들이 처음부터 헌재로 온 것은 아니다. 경찰서 민원에서 시작해 법정투쟁을 거치며 체급을 키워 헌재까지 올라오는 경우가 잦다. 관청 등 공공기관에서 접한 특정 공무원을 직무유기로 고소하고, 판결에서 지면 재심을 청구하며 점점 상급법원으로 올라가는 것이 전형적인 예다. 이명웅 변호사는 “검찰 시보 시절 만났던 고소인을 10년이 지난 후 헌재에서 다시 만난 경우도 있었다”고 말했다. 헌재엔 남소를 방지하기 위한 과태료 규정이 있지만 한 번도 발동한 적은 없다.

   송 의원은 “국민의 권리구제를 위해 도입된 헌법소원이 특정인들에 의해 남용되어 재판의 부담을 가중시키고 비효율성을 초래하여 일반 다수의 국민이 적기에 권리구제를 받을 권리를 침해하는 일이 발생하고 있다”며 “헌법재판소법 제37조 제2항과 제3항에서 공탁금을 통한 남소를 막기 위한 규범적 근거가 있는 만큼, 공탁금제도 등을 실질화하여 남소를 막을 필요가 있다”고 말했다. ◎

출처 | 주간조선 2438호 글 | 하주희 주간조선 기자

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